王世声

《石油天然气管道保护法》的施行，极大促进了油气管道安全运营保障。但局部仍然存在管道安全事故多发、高后果区风险加大、管道外部安全维护成本高等问题。导致问题产生的一个重要原因在于管道埋设依附于土地，而管道企业却没有取得相应“路权”，用地权利处于权属不明状态。用地权利主要是一个民事权益平衡问题，单纯依靠行政手段并不能从根本上解决。油气管道“路权”是管道建设和安全运行的基础，如何像公路、铁路等一样取得相应的“路权”，本文从法律角度做一分析。

管道用地权利符合地役权的制度基础。油气管道作为线性工程，需依附于土地。其对土地的利用，与土地权利人（主要指集体土地的承包经营权人等权利主体）的权利客观存在冲突。土地权利人的土地权利在先，管道企业作为后来者利用土地应该获得土地权利人的同意，双方实质是一种合同关系。管道企业通过签订合同获得相应的土地民事权利，管道企业的这一权利需求，从法律制度的角度看，符合我国《民法典》有关地役权的规定。地役权在我国现行法律制度下，主要包括两个方面，一是签订合同设立地役权，二是对地役权进行登记，通过登记公示，取得对抗第三人（其他权利主体）的效力。

《民法典》物权编第十五章对地役权作出了系统性规定，地役权（“役”即“使用”的意思）作为用益物权，依合同设立，经登记具有对抗第三方的效力。管道企业为自己管道通行需利用他人土地（供役地），可以作为地役权人与土地权利人（供役地人）签订地役权合同，目的是取得管道通行权（即地役权），并予以登记，以解决管道用地问题。在实践中，已有个别企业根据当时的土地登记制度，取得了管道用地的土地他项权利证书（即地役权）。

在地役权登记方面，国务院相关部门先后颁布了《不动产登记暂行条例》（2014年）和《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年），对地役权的设立（首次登记）、变更、转移、注销登记及所需材料、程序作出了完整规定。

现行法律制度为油气管道取得“路权”提供了解决思路和制度依据。管道企业通过地役权取得的用地权利属于对土地有限利用，无需征地而与土地权利人共处且对其影响较小。地役权不因土地权利人的变更而受影响，因土地用途变化需要管道改线、迁线时管道企业可以获得补偿。

油气管道地役权的主要内容。油气管道地役权的核心是管道对所穿行土地的有限利用权，即对地下一定空间的使用权。除此而外，还包括在地表设立管线标志，以及管道企业对管道进行维护、巡检和抢险时的通行权。原土地权利发生转移时，管道地役权一并移转。发生改线迁线的，管道企业应取得相应的补偿。管道企业的核心义务是支付地役权的对价，合理行使地役权以减少对土地权利人的影响。

从土地权利人（供役地人）角度看，其权利主要是取得地役权的对价，义务主要是对管道企业行使地役权予以容忍、配合并提供便利（如按照管道保护法的规定对管道上方土地用途进行限制等）。

关于管道地役权的期限，由于管道的运营期限较长，建议自管道工程竣工之日起，可以约定直至管道废弃处置完毕之日，或采取分期签署的形式。

取得管道地役权，管道企业需要支付对价，会否显著增加企业的运营成本，是需要管道企业考量的主要问题。从实际情况看，管道企业在管道外部安全方面投入的财力、人力等比较庞大，且带有随机性和行政属性。因此将管道保护隐形成本显性化，计算确定地役权的合理对价，适度控制安全维护成本，应该是确定对价支付标准要考虑的主要因素（从长远看，该成本可考虑计入管道运输成本）。

管道作为线性工程，跨越地域广，各地情况不同，因此地役权合同应结合实际情况，在符合法律规定的情况下，可有一定的弹性，以最大限度平衡管道企业和土地权利人的利益。

建议。

在耕地保护作为基本国策、当前大力推动集体土地确权及农地“三权分置”的大背景下，农民和集体经济组织的土地权利意识愈发增强，管道用地权属长期不明的状态将使得管道企业在土地利用方面处于比较被动的位置。因此应适当加快推进管道地役权的设立、登记工作。

在操作路径上，为稳妥起见，管道企业可通过试点对特定区域的地役权对价标准进行合理测定，并听取沿线地方政府和土地权利人的建议，形成完善的方案，形成统一的地役权合同文本，特别是就其中的对价标准、支付方式、支付期限、四至范围，土地权利人的权利义务进行细化，同时听取不动产登记部门的意见，签订合同后进行地役权登记。在试点的基础上，总结经验，逐步进行推广。

从长远看，油气管道与长输高压电线、地下光缆等一样作为国家重要的基础设施和民生工程，具有公益属性，需要对他人土地（地表、地下或空中）进行有限利用或对他人的土地使用权予以一定限制。学界普遍认为这种地役权具有公共（地）役权的属性。为降低地役权的操作成本，建议主管部门在广泛听取管道企业和土地权利人的意见的基础上，出台统一的规定，就这类公共役权的合同文本、登记程序在符合《民法典》及相关法规的基础上进行细化规定。管道企业可据此签订合同，支付对价并取得相应的管道地役权或者说管道“路权”，从根本上解决油气管道用地问题，为管道建设和安全保护提供基础支持。

作者简介：王世声，曾任中国石化集团公司法律部专家。