甘肃省管道保护协会

《石油天然气管道保护法》作为油气管道运输领域唯一的一部法律，它的颁布实施使管道保护工作从无法可依到有法可依。法律建立了管道保护体制机制，加强了管道规划建设和运行的管道保护工作，规范了管道与其他专项规划建设的关系，对保障管道安全运行发挥了重要作用。随着近年来管道线路的不断新建和城乡经济的发展，管道周边社会环境不断发生变化，使管道安全运行局面更加错综复杂，现行法律机制已不能很好适应形势发展的需要，要求我们要与时俱进，不断进行完善。

法律机制是法律的结构和原理，是保证法律制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。管道安全保护法律机制通过制定相关法律规范，由各法律主体按照法律的原则、责任义务和规范要求遵守和执行，实现管道安全风险有效管控。管道保护法较好地解决了谁来管、管什么、如何管的问题，但随着时间推移也暴露出一些不足。

一是法定职责不能适应变化的形势。与公路、铁路、航空、水运、电力相比，管道是唯一没有设置安全监管部门的行业，也是唯一将政府管道保护职能与安全生产监管职能相分离的行业。中央提出“管业务必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管安全”原则之后（以下简称“三管三必须”原则），使得管道保护管理与安全生产监管的矛盾更加突出，能源部门认为管道保护法已规定清楚了自己的职责，主要是制定管道建设规划、审查批准管道保护方案、监督第三方施工活动、组织协调隐患治理和事故应急处置以及查处违法行为等，而应急管理部门则认为能源部门作为行业主管部门应按照“三管三必须”的原则承担相应的安全生产监管职责。与此同时，中央有关文件、国务院安委会关于有关部门安全生产职责的分工，对由谁来承担管道行业的安全监管职责缺少清晰的表述。导致了各地管道安全生产监管和管道保护工作的职责分工不明确，存在推诿扯皮现象，多个重要环节的监管出现空白。如高后果区管理、其他专项规划与在役管道的衔接、工程建设质量监管和验收、安全保护距离设置、管道企业用地权利保障等，这些工作都没有包含在管道保护法所规定的职责范围内，成为久而未决的问题。

二是法律功能定位不能适应变化的形势。管道保护法初衷是解决管道的外部安全问题，把法律功能定位于解决违法占压、第三方施工损坏和打孔盗油活动等。为了从源头上做好管道保护工作，专门设置了管道规划建设一章，同时从运行保护、工程相遇关系处理和法律责任等方面作出了具体规定，例如设立了管道核心保护区域和保护距离，建立了穿跨越管道的施工作业协商和安全评审制度等。通过法律的实施，使得原本比较突出的管道上方占压、施工挖掘损坏管道、打孔盗油等违法行为得到比较有效的遏制，为管道安全运行创造了良好环境。但是随着管道服役年限的延长，近年所发生的中缅天然气管道两次泄漏爆炸事故，反映出管道环焊缝质量隐患、高后果区风险正在上升，而法律对本质安全和公共安全缺少相应规范，管理的重点仍停留在外部安全方面，不能有效回应社会对管道安全发展的关注。

三是法律法规体系不能适应变化的形势。管道保护法颁布12年来没有进行过一次修订，也没有制定相应的条例和实施细则。同时，法律提出的一些原则要求缺乏相关技术规范的支撑，法律的某些规定与其他相关法律条款存在冲突。例如管道保护法关于新建管道选线与建构筑物的保护距离以及在管道周边修建人员密集场所与管道的距离，所应遵循的国家技术规范的强制性要求至今没有出台，加大了公共安全风险。再如管道保护法规定，管道线路中心线两侧各五米范围内禁止种植深根植物，禁止修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈等，这与民法典“土地承包经营人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”的规定不一致，引起了管道企业与土地权利人的冲突。法律的这种滞后现象严重削弱了其正常功能的发挥。

上述法律机制的不足，影响了管道保护法的实施效果。前不久我会邀请一些地方政府管道保护主管部门、管道企业负责人和专家学者开展专题研讨，大家一致呼吁加强法律实施的研究，针对存在的问题进行修订完善。

一是将管道保护纳入安全生产范畴。按照“三管三必须”的原则，将管道保护纳入安全生产范畴，实行统一管理。比照电力监管体制，国务院和省市区政府能源部门成立管道专业监管机构，负责对管道规划设计、建设施工、安全运行等管道全生命周期进行综合监管。建议将“管道保护法”法律名称修订为“管道安全保护法”，取消“主管管道保护工作的部门”称谓，改为“主管管道安全保护工作的部门”。同时明确政府相关部门管道安全保护管理职责。

二是将保障本质安全和公共安全写入法律。增加管道本质安全和公共安全的分量。法律设专章明确政府、部门、企业保障管道本质安全和公共安全的法律责任和目标措施要求。引入管道完整性管理、双重预防安全管控机制等系统性安全管理理念，在管道全生命周期建立安全时域上的前置性管理，实现管道安全风险管控由“事后处置”向“事先预防”转变，逐步趋近本质性、恒久性安全目标。

三是加快完善管道安全保护法律体系。在法律修订的基础上，制定管道保护行政法规、地方法规及实施细则，完善相关技术规范，对管道规划建设、高后果区管理、安全保护距离、管道用地权利、核心保护区域、第三方施工管理、管道矢量数据管理、部门职责分工、行政执法、监督检查等重点内容进行调整细化，提高可操作性，做好与相关法律的衔接，保证法律各项规定真正落地。