《管道安全保护》编辑部：依据《石油天然气管道保护法》第三十五条规定，《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单》（2024年11月10日修订版）将石油天然气管道保护范围内特定施工作业列入行政许可事项。国务院能源主管部门对此进行了专门部署，这对于落实法律要求，有效防止特定施工作业损坏管道及其附属设施具有重要意义。为了使读者更好地理解法律相关规定，提高实施行政许可的自觉性，我们在本期对话栏目特别邀请了山东省、江苏省、四川省能源主管部门和部分国家管网所属管道企业的同仁，就贯彻管道保护法第三十五条精神，做好行政许可工作，畅谈学习和实践体会。下一期将围绕管道保护法第十三条行政许可事项进行对话，欢迎广大读者参与讨论。邮箱：guandaobaohu@163.com。

闫长征：
（山东省能源局油气处处长）
  对可能影响石油天然气管道保护的施工作业需要依法批准是毋庸置疑的。
  首先，法律是由国家制定或认可、由国家强制力保证实施、具有普遍约束力、调整社会关系的行为规范。《石油天然气管道保护法》（以下简称管道保护法）第三十五条明确规定，在管道周边进行施工作业，施工单位应当向县级管道保护主管部门提出申请并经批准。
  其次，施工单位应当符合第三十六条规定的条件，然后依据第三十五条规定向管道所在地县级管道保护主管部门提出书面申请。县级管道保护主管部门接到申请后组织施工单位、管道企业协商确定施工方案，签订安全防护协议。协商不成的，组织安全评审，最终作出是否批准作业的决定。该流程可以简单归纳为：申请—协商—签订协议（协商不成—安全评审）—批准。不论施工单位和管道企业是否已经就施工作业方案协商一致并签订了安全防护协议，都应办理行政许可手续，经批准后方可开展施工作业。管道保护法第五十三条明确规定了对未经依法批准进行施工作业情形的处罚。表明实际工作中，即便施工单位和管道企业协商一致，如果未经依法批准，依据该条规定即可对施工单位予以处罚。
  最后，油气管道是保障能源供给、关系国计民生的重要能源基础设施，一旦被施工单位损坏，轻则导致油气泄漏，造成管道停输、环境污染，重则引发火灾爆炸，导致群死群伤事故。实施行政许可是政府依法监督施工单位、管道企业履行管道保护义务的重要手段。施工单位自觉满足法律规定的施工条件是保障施工作业过程中管道安全的第一道关卡；管道企业协商过程中审查施工作业方案、签订安全防护协议是第二道关卡；县级管道保护主管部门依法审批是最后一道关卡，可在施工单位、管道企业连续两道关卡失守失效的情形下，起到保障管道安全运行的兜底作用。若只因施工单位和管道企业协商一致就免除审批，无异于放弃了管道保护监管的主动权。一旦发生管道事故，管道保护主管部门也会因未依法履行监管职责而被追责问责。
  关于对施工作业进行分类的问题。国家能源局《2025年石油天然气管道保护工作要点》明确提出要不断优化完善涉管道保护两项行政许可工作，管道保护主管部门要会同管道企业加强第三方施工分级分类管理，针对非机械作业、沟渠清淤等自然人、小型化施工作业，研究快速通过的简化办理机制。根据风险大小对第三方施工作业进行科学分级分类，是提高审批效率、增强群众获得感与幸福感的必然要求。综合考虑现有标准规范，建议参照GB/T 27512―2011《埋地钢质管道风险评估方法》附录D.2第三方破坏的评分、SY/T 6891.2―2020《油气管道风险评价方法 第2部分：定量评价法》等，综合失效后果和风险可接受程度进行分级分类。
  关于优化完善施工作业审批程序的问题。施工单位可以在申请前与管道企业对接，协商确定施工方案。县级管道保护主管部门针对非机械作业、沟渠清淤等自然人、小型施工作业，通过提前告知审批流程和所需材料、简化审批程序、缩减审批时限、手机App在线办理等手段，提高审批效率。

雷宏峰：
（国家管网集团北京管道公司管道部副经理）
  特定施工既有采矿、爆破等高风险作业，也有埋设地下灌溉水管、开挖电缆沟等低风险作业，以上作业如都要求办理行政许可，一是会增加政府部门的审批工作量，二是会增加施工单位的负担，三是不利于管道安全运行（一些单位或个人图省事私下施工反而会增加风险）。为此，公司对特定施工作业划分为大型第三方施工（占40%左右）和小型第三方施工（占60%左右）进行分类管理，取得了较好的效果。
  大型第三方施工作业存在影响管道安全的风险，且管道一旦被损伤后果严重，需要采取防护、监护或监测等管道保护措施。例如：公路、铁路、轨道交通、高压输电线路、变电站建设，港口、码头、大型桥梁、水库建设，易燃易爆场所建设，管道高填方等施工类型；防洪、通航河道清淤疏浚，爆破、地震法勘探，钻探、定向钻、打桩、顶管、采矿、工程挖掘、弃渣场施工建设等施工方式。按照沿线地方政府的规定，上述施工单位必须办理行政许可，管道企业按照“机在人在、见管见缆、一区一案”的原则严防死守。对于其中的高风险施工，如需暴露管道、光缆的施工作业，管道中心线两侧5米范围内的机械施工作业，顶管、定向钻、涵洞与管道交叉施工作业，还要对作业方案进行安全评价。
  小型第三方施工相对于大型施工而言，施工简单快速、不需要或仅需采取轻型盖板、U型槽、地面硬化等简单防护措施，只要做好施工现场监护就不会对管道本体和光缆产生不良影响。如基础设施村村通工程、小型沟渠清淤、修建季节性大棚、修建围墙（非圈占）、机械耕种及局部平田整地等。对这类施工活动不要求编制施工方案，无需办理行政许可申请，由管道作业区人员现场监督并提供力所能及的帮助，协助施工方尽快通过。
  目前地方政府为加强管道保护范围内第三方施工管理，规范工作流程，依据管道保护法第三十五条规定，制定了相关行政许可与备案管理制度。然而第三十五条对第三方施工作业是否需要办理行政许可手续不是太明确。该条款规定，施工单位应先提出申请，再由主管管道保护工作的部门组织双方协商确定施工方案并签订安全防护协议。该条款还规定：“协商不成的，主管管道保护工作的部门应当组织进行安全评审，作出是否批准作业的决定。”对此是否可以理解为，凡是双方协商一致的施工作业，可不办理行政许可，只有在双方协商不成的情况下，才需要办理行政许可。建议有关方面做进一步研究。
  据我们了解，乡镇安监机构承担当地安全生产综合监管工作，任务非常繁重，在执法权限、专业知识、技术手段等方面不同程度存在问题，如果承担第三方特定施工作业监管可能存在一定难度，建议目前可以应管道企业的请求开展一些协调工作。近年来国家对管道行业的安全管理要求越来越严，管道企业对第三方施工的管理措施都比较完善，在管理流程、现场布控、施工作业安全管控等方面已经实现了流程化和制度化。如在高风险第三方施工现场实行24小时看护，采用彩钢板进行隔离，安装高清视频监控和断线报警器等，完全有能力防控外部施工风险，保障管道、光缆安全平稳运行。
  长输管道点多面广、保护战线长，建立和谐稳固的企地关系是贯彻落实法律条款的基础。无论是第三方施工管理还是各种隐患整治都需要政府大力支持。目前大多数政府部门对管道保护相关行政许可事项办理都非常支持，高效批复。但个别也存在不受理、不批复或只予备案的情况。管道企业要定期主动走访地方能源、发改和公安等部门，汇报工作，征求意见，邀请到企业和现场考察指导，争取对管道保护工作的理解和支持，形成共识，融洽关系，增强工作合力，共同建设平安管道。
  作者简介：雷宏峰，高级工程师，2006年硕士毕业于中国石油大学（北京）机械电子工程专业，现从事管道管理专业方向的研究工作。联系方式：010-84884298，leihf01@pipechina.com.cn。

陈国庆：
（中国石油长庆油田分公司第一输油处党委书记）
  长庆油田作为我国油气生产的重要支柱，肩负着保障能源稳定供应的重任，管道周边各种施工作业对管道安全运行造成较大风险，对其加强管理始终是管道保护实践中的核心课题。我们以《石油天然气管道保护法》为指导，重新认识和构建政府、油田企业、施工单位之间的关系，清晰界定政府、管道企业、施工单位的权责边界，让三方从“被动应对”转向“主动合作”。其在法治框架下的协同逻辑是：地方政府作为管道保护法治秩序的维护者，将管道周边施工作业纳入行政许可管理，从规划审批源头把控风险，对违规施工“零容忍”，保障法律刚性执行。油田企业作为管道运营主体，要主动对接政府部门和施工单位，应用多种手段主动发现施工，获取周边施工动态，超前做好防范。施工单位是施工作业的实施者，必须将申请行政许可作为绝对的前置条件，“快速通过”应建立在严格履行法定程序、充分进行安全协商基础之上。三方在管道保护法第三十五条的法律框架下，形成“政府监管引导—油田专业支撑—施工单位合规执行”的协同链条。
  我们的主要做法是：
  对施工作业实行分类管理。管道周边施工作业工期在7天以上的为高风险，需办理县级管道保护主管部门行政许可审批手续；7天以内为中风险，需办理乡镇政府监管部门的行政许可审批手续；个人在管道上方浅表层非机械开挖施工作业为低风险，管道企业与个人签订管道保护协议，全程由管道企业人员现场监护施工。
  坚持行政许可法定程序。管道企业与施工单位无论协商一致还是协商不成，都需要履行行政许可手续的法定程序。“快速通过”不能简化行政许可程序，可通过建立健全施工“备案+许可”双重机制，加快施工手续办理进度，政府部门依托信息化管理平台，在限定周期内完成合规性审查。
积极推行乡镇安监介入。管道周边施工点多、线长、面广，问题往往发生在基层，需要乡镇安监机构参与和支持。如对低风险施工作业进行现场巡查，及时纠正不规范行为；对高风险施工，可配合县级主管部门与管道企业开展力所能及的工作，并做好管道周边群众的思想政治工作。
  强化施工过程监督管理。积极对接地方政府与施工单位，建立24小时联络机制，并向施工单位提供精准的管道走向、埋深等基础数据，共同定制科学的保护措施和施工方案。施工作业前落实“六个”到位，即风险辨识、工前告知、警示标识、监护人员、监护措施、三方责任到位。施工作业时落实“四项”措施，即施工方案、现场防护、风险管控、协同联动措施。严格执行“双监护”制度，即管道企业的现场监督员与施工单位的安全监督员共同监护制度，确保施工作业区严格按照获批方案有效实施，且法定许可中的各项工作要求均能落实。
  目前第三方施工作业管理还存在一些问题。如一些施工单位有的不具备管道保护法第三十六条规定的施工条件；有的急于施工建设，拖延办理行政许可手续或“先施工、后补手续”，不与管道企业沟通，私自开工、野蛮施工，存在被破坏的较大风险；管道周边群众对管道保护法理解不深不透，还需进一步拓展普法宣传路径，提升群众保护管道的参与度。同时有关部门要改进行政许可审批方式，简化审批流程、缩短审批时限，保证办理时效。解决这些问题，需要政府、企业和施工单位统一思想，加强合作，确保法律规定落到实处。管道企业要履行好安全环保主体责任，做好管道日常巡护和周边施工时的现场监护；施工企业要全面履行施工作业风险防控责任，积极配合企业共同保护好管道安全；地方政府主管部门认真落实行政许可管理，三方共同践行保护管道安全就是保护管道沿线人民群众的生命安全，就是守护绿水青山的理念。
  作者简介：陈国庆，研究生，正高级工程师，高级主管，主要从事智能管道建设和管理工作。联系方式：15339005861，15339005861@189.cn。
  胡东波，本科，高级工程师，主管，主要从事靖咸长输原油管道巡护管理工作。联系方式：18602905023，18602905023@163.com

韩应蛟：
（四川省能源局油气处一级调研员、局安全生产委员会办公室专职）
  为落实管道保护法第三十五条等相关规定，有效防范第三方施工作业危害油气长输管道安全，四川省通过采取提前分析研判风险、科学实施行政许可等手段，有效遏制第三方违法施工作业。
  一是组织专班研判风险等级。组建四川省油气长输管道安全生产专业委员会和专家委员会。专委会成员单位包括经济和信息化厅、公安厅、应急管理厅、国资委、市场监管局和能源局，专家委员会由西南石油大学教授和从事管道安全保护工作的高级工程师等15名专家组成。编制印发《油气长输管道重大事故隐患判定内部参考标准（暂行）》，其中第九条就明确：“在管道保护范围内，开展钻探、爆破、机械挖掘等施工作业，或穿跨越管道的施工作业，或建设铁路、轨道交通、等级公路、地下管廊、电力线路等设施，未获得管道所在地县级人民政府管道保护主管部门批准，或未按方案落实有效监控和保护措施”，直接判定为重大事故隐患。研究构建“风险+场景”分类标准，实现监管精准聚焦。在风险维度上，依据管径大小、管道功能进行划分，323毫米～1016毫米主干管道周边200米范围内进行爆破作业、50米内施工作业的，定为“高风险”；219毫米～323毫米支线管道周边100米范围内施工作业的，定为“中风险”；对远离管道的高标准农田整理作业定为“低风险”。在场景维度上，针对高速公路、铁路、水利、高标准农田等重点项目，建立“项目清单+许可要求+风险辨识”专项管理台账。
  二是落实“月研判、季检查”机制。每月组织召开安全风险分析研判会，进行第三方施工作业典型案例分析，研判当月安全风险，研究制定应对措施，已形成《四川省油气长输管道安全风险月度研判专报》共16期。同时专委会带领专家每季度分6个检查组深一线指导，轮流对18个有油气长输管道的市开展“全覆盖”检查，共制止第三方违法施工作业行为50余起。会同公安厅、应急管理厅印发油气长输管道施工作业安全告知书，在全省管道沿线全面宣传管道周边施工作业应当遵守的法律法规、违法施工作业等危害管道安全行为应当承担的法律责任，坚决杜绝施工作业影响管道运行安全。
  三是科学实施行政许可手续。坚持“协商是基础、审批是底线”原则，在事前申报阶段，通过制定年度工作要点、项目规划，提前识别涉及管道安全的施工作业事项；事中排查阶段，对未施工项目靠前指导，对已施工未审批项目，在现场发放油气长输管道施工作业安全告知书及管道风险辨识台账。涉及省级重点项目与油气长输管道交叉跨越协调事项，由省重点项目领导小组办公室牵头，每季度组织公路、铁路、水利、输（配）电线路等相关单位和油气长输管道业主单位面对面协商一致后，再落实“可能影响石油天然气管保护的施工作业”行政审批，严防第三方施工影响管道安全。各市（州）参照省级做法，同步建立协商沟通机制，落实行政审批。巴中市在镇广高速修建时，企业未办理第三方施工许可，在管道上方通过工程车、堆放物资等，危及管道安全，在县区和管道企业多次告知无效后，市级管道主管部门会同公安、交通、应急等部门现场督办，发放停工通知书，发函至施工企业总部，要求立即整改，有效遏制了第三方施工占压管道问题发生。
  作者简介：韩应蛟，主要从事能源安全管理、油气长输管道安全生产专业委员会工作，组织参与油气长输管道规划、核准、验收、保护等全过程管理工作，制定出台《四川省石油天然气管道工程建设项目验收管理办法》《油气长输管道重大事故隐患判定内部参考标准（暂行）》《油气长输管道重点检查清单》《油气长输管道施工作业安全告知书》等相关标准规范。

孙震东：
（国家管网集团甘肃公司管道部一级工程师）
  将管道周边可能影响管道安全的各类施工作业纳入行政许可事项管理，是推动管道保护法有效实施的重要抓手，可有效管控来自外部对管道及附属设施的损伤。下面谈几点体会认识。
  提高行政许可自觉性。大型建设施工项目事先都要经过地方政府部门立项批准，建议有关部门根据管道保护法的规定，确认项目规划选址与在役管道交叉、并行关系，要求建设单位和施工单位制定施工作业方案，主动和管道企业对接，依法申请办理行政许可手续，有效降低后期协调难度。管道企业作为安全责任主体，在获取施工信息后，主动告知施工单位申报流程及要求，引导施工单位履行行政许可审批手续。对管道沿线群众开展的小型施工作业，管道企业做好相关宣传，要求施工前要告知管道企业，履行必要的手续，在管道企业的指导下快速通过，防止乱挖乱建、野蛮施工。
  提高行政许可操作性。明确行政许可办理部门、流程、内容及要求，纳入行政审批平台，开展线上申报、许可审批和监管，简化审批流程，提升行政许可和监管效率。未受理或未批准的项目，应书面回复理由。已批准的事项，风险较高的，由批准部门或委托相关部门现场见证，管道企业和施工单位严格落实审批意见，加强现场监护管理。未申请或未批准的事项，存在偷干蛮干行为的，主管部门对其实施行政处罚。无法制止的，报公安部门处理；造成后果的，施工单位应赔偿管道企业全部损失；构成犯罪的，应移送司法机关进行处理。对在役管道可能造成风险或产生持续影响的，邀请专家参与，编制管道保护专篇和开展安评，提出管道保护及后续运行期间管理及技术要求等。
  提高行政许可科学性。管道保护法第三十五条规定的采石、采矿、爆破、新建、改建、扩建铁路、公路、河渠，架设电力线路，埋设地下电缆、光缆，设置安全接地体、避雷接地体等施工作业因施工方式的不同，导致施工风险也不同。如定向钻、顶管、大开挖、隧道、桥涵等施工方式，全部纳入行政许可审批事项可能造成执行难问题。管道沿线村镇和群众修建的乡村路、有线电视等村村通工程、小型沟渠清淤、修建季节性大棚、修建围墙（非圈占）、机械耕种及局部农田土地平整、修建农田灌溉管道、修建滴灌等小型民生施工工程，施工数量多，施工点分散，持续时间短，风险不高，全部纳入行政许可审批事项会占用有关部门的大量精力，引发偷干蛮干风险。管道企业已经与建设单位、施工单位协商确定施工作业方案，签订安全防护协议，可简化行政许可流程，提高审批效率。
  综上所述，考虑到近年来随着经济社会的发展，管道周边施工活动不断增多的情况，如果将它们全部纳入行政许可审批事项，会造成公共资源的浪费和行政效率降低。因此建议将管道企业及其委托的第三方开展的施工作业、管道沿线群众开展的小型民生施工作业等纳入行政许可审批事项。大型施工作业经协商一致、相关手续齐全、施工方案合理且风险可控时，可直接申报行政审批，简化审批流程。无法协商一致的，在未履行行政许可审批程序前，不允许进入现场施工。
  建议地方政府管道保护主管部门会同管道保护协会等机构，根据管道保护法第三十五条等规定，结合当地实际，制定管道保护范围特定施工作业行政许可管理办法，充分凝聚各方的力量，共同做好第三方施工管理工作，保障管道安全运行。
  作者简介：孙震东，高级工程师，主要从事管道巡护、管道保卫工作。联系方式：18893270989，sunzd01@pipechina.com.cn。

鞠峰：
（国家管网集团湖南公司管道部高级主管）
  《石油天然气管道保护法》第三十五条明确规定了施工单位、管道企业和政府主管部门在管道保护方面的责任和义务。就施工单位而言，要主动提出申请，提供施工作业方案；管道企业要及时掌握施工信息，主动与施工单位对接；管道保护主管部门接到申请后，出面组织双方协商确定施工作业方案，签订安全防护协议，如双方协商不成，由管道保护主管部门组织进行安全评审，最终作出是否批准作业的决定。这里需要厘清的是，在什么情况下才有必要实施行政许可。对此，结合地方和企业实际谈点看法。
  湖南公司对管道周边的施工作业实行分类管理。一类是小型施工作业，如乡村路、有线电视、自来水等村村通工程，小型沟渠清淤、建季节性大棚、修建围墙（非圈占）、机械耕种及局部农田土地平整等。对小型施工作业管理遵循“双快一保”的原则（快速服务、快速通过、确保安全）。精准定位管道，与施工方制定快速处置方案，进行安全告知与交底。在管道两侧5米范围内禁止使用机械，由我方负责人工开挖，在我方全程监护下安全通过，无需向管道保护主管部门报备及接受审查。
  另一类是大型施工作业，可能威胁管道安全、施工风险高或后果影响严重，需要采取工程、监护或监测等管道保护安全措施。例如：公路、铁路建设，高压输电线路建设，人口密集建筑物和城市规划建设等与管道交叉、并行或近距离等。大型施工管理遵循“六步法”（联合勘查、开挖验证、方案审查、签订协议、全程监护、联合验收）。具体做法是：
  对地质勘探、定向钻、顶管等施工作业与管道间距大于50米，输电线路与管道并行间距大于100米，且后续运行与管道不存在相互影响的，无需专家审查，但应向管道保护主管部门报备。对需采取管道保护工程措施的、新建的建筑物进入管道爆炸影响半径的、建成后仍存在相互影响的项目，提请由区县级管道保护主管部门组织行业专家、业主单位、建设单位、管道权属单位及相关单位联合开展“三审”。
  一审对象涉及等级公路、铁路、高压输电线路交叉或并行施工建设项目，人口密集型建筑物建设项目，施工阶段或项目建成后存在较大相互影响的项目，需要对项目专项安全评价报告进行审查。二审针对等级公路、铁路、高压输电线路交叉或并行施工建设项目，按照技术规范相关要求应对管道进行物理或技术防护时，需要对管道保护设计方案进行审查。三审针对大型施工作业管道保护专项方案进行审查。
  湖南省各级政府管道保护主管部门重视第三方施工管理，如长沙县发展和改革局建立了大型第三方施工作业审批流程。程序为施工方提出申请，提供施工单位资质证明文件、施工方案、专家审查意见及与管道权属单位签订的安全防护协议等资料，由县能源事务中心进行内审。通过审查后，提交至长沙县政务中心发展和改革局行政审批，对项目的合法性、流程的规范性进行审查，最后由行政审批科下达批复意见。
  落实第三十五条规定，施工单位和管道企业相互信任加强合作是关键，同时还离不开县和乡镇两级政府的领导和组织作用。建议在管道经过的县和乡镇成立管道保护工作领导小组，加强政企合作，及时研究协调管道保护的重要事项，开展管道保护宣传活动，举行应急逃生演练，提高公众的应急处置能力。管道企业主动邀请乡镇安监部门参与施工方案审查工作，进行现场指导、检查，做好有关单位和群众的思想工作，对发生违规施工问题，管道企业应立即向乡镇安监部门汇报寻求协助解决。
  作者简介：鞠峰，毕业于辽宁石油化工大学，本科，高级工程师，公司考评员、内训师，负责管道第三方施工管理业务，在第三方施工管控、管道巡护技术等方面，具备专业技术能力及丰富管理经验。