违章占压一直是影响输油气管线正常运行的安全隐患，国家先后颁布有关法规法律，明确管线安全保护的重要性及违章占压的危害性。自2005年以来， 华北油田对所属管线上方的违章占压进行了清理和整改， 并建立了预防占压的工作机制， 取得了一定的成效， 但如何做好违章占压的预防和管理工作， 规避法律风险， 需要进一步研究和探讨。

一、输油气管道违章占压的形成及危害

油田开发初期， 地广人稀， 自然环境和工作条件恶劣， 基本建设条件受人为因素限制较少，油气生产设施大部分在远离城镇乡村的野外。 但自上世纪八十年代， 随着经济快速发展， 城乡规划扩大， 越来越多的油气生产设施被纳入城镇规划之内， 输油气管道违章占压问题日趋突出。 形成的管道占压既有临时性建筑， 也有经当地有关部门批准的长期性建筑； 既有私人的房产， 也有其它企事业单位的商场、 医院和小厂小店等。 此外， 一些地方放炮开山、 挖沙取土， 使管道水土防护工程损坏严重， 公路、 电力、 通讯等部门新建、 改（扩） 建工程与管道交叉严重， 这些都成为管道安全运行的重大隐患， 需引起高度重视并加以解决。

分析其成因， 一是早期缺乏有关输油气管道安全保护的法律法规。 上世纪80年代前后，管道上方违章占压的现象很普遍。 1989年国务院颁布了《石油天然气管道保护条例》（以下简称《条例》）， 虽然在法律上予以明确和规定，但实施后存在着与现实管道保护不适应的问题。 2001年， 重新修订的《条例》 进一步强调了管道安全保护的重要性， 对违章占压的危害也提出相应的处罚条款， 但由于在管道中心线两侧各左右5米范围内的地域没有永久征地，《条例》 与《土地管理法》 相比， 法律效力低， 无法有效制止管道违章占压； 二是管道建设没有依法纳入地方城乡规划。 原先地处野外的油气站、 场、 管线、 井， 随着经济发展和城市扩张， 城乡规划时没有很好地调查建设用地及周围的环境， 对管道用地缺乏必要保护， 造成占压现象非常普遍； 三是由于历史原因， 企业未及时向所在地方规划部门报送所建管道的有关资料， 造成部分人员不清楚管道位置， 从而造成占压。 还有企业管道巡检监督机制不健全、 管道设计阶段过多考虑控制投资等因素。

违章占压物的存在， 对公共安全和管道安全运行的危害相当严重， 主要表现在： 一是占压管线的建筑极易使地下管线沉降变形， 导致管线破裂、 油气泄漏。 占压建筑物产生的废液直接渗入地下， 加速管道腐蚀， 甚至穿孔。 由于管道被占压， 泄漏的天然气不能及时排除，聚集到一定浓度时， 遇到明火就会爆炸； 二是利用占压建筑为窝点， 进行盗油、 盗气等违法犯罪活动。 近年来， 已发生过多起犯罪分子利用违章建筑做掩护， 直接在管道上打孔盗油；三是给管道管理和抢修带来不便， 可能带来严重的次生灾害。 原油管道损坏后可能造成凝管， 给抢修后的再次输油造成很大困难， 严重的会导致油田和下游停产。

二、违章占压物的危害及清理法律风险分析

由于输油气管线输送的介质具有一定的特殊性——易燃易爆、 高污染、 有毒等， 管线通过的土地及周围环境都有可能存在风险。 所以在处理管线上方违章占压物时就要认真分析：

（一） 由于管线泄漏造成的伤亡事故和财产损失。 管线泄漏有两种情况： 管线自然腐蚀造成穿孔和不法分子钻孔盗油所致。 不法分子钻孔盗油造成的损失应由不法分子承担， 但事实并不完全如此， 2003年1月25日在阿赛输油管线上发生钻孔盗油案件， 导致大量原油外泄，迫使该输油管线停输6小时48分， 造成直接经济损失155万元， 同时也给草原环境造成严重污染。 虽然犯罪分子最终被绳之以法， 但实际经济赔偿仍要油田企业承担。 对于管线穿孔由自然腐蚀造成， 如果管线上方没有占压物， 事故责任非常明确， 由管道企业承担。 而对于管线上方存在违章占压物的， 责任就很难确定，按《石油天然气管道保护法》 （以下简称《管道保护法》 ） 规定， 管线中心线左右5米范围内不允许修建任何建筑物， 企业不应承担责任或承担部分责任。 但按照《土地管理法》 占压户主仍有土地使用权， 户主是受害者。 此时责任划分在法律上也很难界定。

（二） 给管道管理抢修带来不便和安全隐患， 前几年， 在华北油田主要集输管线上， 各类民房、 营业网点、 生产厂站、 果园、 蔬菜大棚、 深根林木、 养殖厂、 冷库等等集中成片。问题最为严重的是肃宁县王一联至留一联输油管线， 该管线总长13.5公里， 其中永久性建筑物达200处之多， 占据了管线全长的2/5（该管线现已报废） 。 如果一旦发生管线泄漏， 抢修工作很难进行， 大量原油外泄， 同时也给户主带来安全隐患和污染， 长时间的停输导致管线凝管， 给管理和扫线带来难度。 这部分的经济损失该由谁负责？ 目前情况下， 企业经济损失和户主的经济损失基本上全部由油田承担， 但这种现象是极不合理的。 油田企业怎样依法处理此种事件， 这不但要依靠法律的问题， 而且还要得到地方政府的支持。

（三） 对于管线占压物的清理补偿。 目前有这样一种情况， 油田以《管道保护法》 为依据， 坚持依法清理； 而地方按照《土地管理法》 ， 以油田没有征地、 农民仍有土地使用权为由， 对占压清理不支持、 不作为， 给管线占压物的清理工作带来较大难度。 尽管《管道保护法》 第五条规定“省、 自治区、 直辖市人民政府能源主管部门和设区的市级、 县级人民政府指定的部门， 依照本法规定主管本行政区域的管道保护工作， 协调处理本行政区域管道保护的重大问题， 指导、 监督有关单位履行管道保护义务， 依法查处危害管道安全的违法行为”， 但一些管道所在的县级地方政府对管道保护比较消极， 没有明确具体哪个部门负责组织协调， 即便是企业与地方联合开展的普法活动， 地方政府也没有真正参与进来，所以不少地方管道保护工作目前还未有实质性的开展。由于没有清理占压的补偿标准， 有的户主漫天要价， 企业被迫改线， 增加了成本， 给今后的土地使用赔偿问题带来隐患和风险。

（四 ） 对 于 违章 占 压 的 预 防 。《管道保护法》 第二十六条明确规定“管道企业依法取得使用权的土地， 任何单位和个人不得侵占”， 但是该法仅能保护取得土地使用权的管道企业用地， 并不能真正保护未取得土地使用权的管道企业的权益。 目前华北油田所有运营管道在建设时均为临时用地， 并没有取得土地使用权， 且未与土地使用权人签订地役权合同。 土地使用权人若实施例如《管道保护法》 第三十条所禁止的行为， 并以《物权法》 或《土地管理法》 为依据， 管道企业的维权则比较被动。同时， 按照《管道保护法》 规定， 企业必须将管道建设规划确定的管道建设选线方案报送拟建管道所在城乡规划主管部门审核。 油田企业单井、集输管道网状分布， 而且工艺的改变时常使管道走向随之变动， 因报送或审批不及时， 都有可能给管线违章占压的预防工作带来困难。

三、对输油气管线违章占压的思考及对策

根据以上分析， 对全面做好违章占压预防和管线安全保护工作， 可以从以下两个层面开展工作：

（一） 企业层面。 首先， 坚持从源头做起， 加强新建、 改建、 扩建管道工程管理。 严格执行安全“三同时”制度， 并按《管道保护法》 规定， 及时将管线规划资料上报地方政府规划部门。 工程竣工后， 及时将有关资料以正式文件报当地主管部门，确保管道投产后符合国家法规要求， 避免新的违章占压； 其次， 企业应加强自身管理， 强化管线占压管理责任落实。 从上到下都应建立管线违章占压物的管理制度， 明确违章占压预防和清理的管理责任， 并将责任落实情况纳入社会治安综合治理目标管理责任考核中， 与业绩兑现挂钩考核；第三， 应建立管线巡查制度， 强化管线占压预防机制。 定期开展管线安全检查， 明确巡线人员占压预防职责， 做好巡检记录。 在巡检过程中发现新增违章占压坚决予以制止， 制止不了的， 及时报告当地政府； 第四， 应加强与地方的协作和沟通， 接受地方主管部门的监管。

（二） 政府层面。 一是按照《管道保护法》规定， 尽快明确地方主管管道保护工作的部门。 一旦发生危害管道安全的行为， 企业可以向地方主管部门汇报， 以便及时得到解决和处理； 二是地方规划部门应将输油气管线安全保护纳入城乡规划， 合理避开管线通过区域， 或者在规划区域内预留管线集中通道， 便于旧管线改造和新管线建设集中通过， 避免违章占压的发生； 三是《管道保护法》 的宣传， 由地方政府牵头组织， 油田和管道企业积极配合， 宣传效果会更加明显。

（作者单位：华北油田公司油田保卫部 渤海钻探第二录井公司技术服务中心）

《管道保护》2012年第 2 期（总第 3 期）