石油天然气管道保护法实施两年来，全社会管道保护的意识得到提升， 地方政府依法履行保护管道责任不断增强， 管道企业依法解决影响管道安全外部因素的能力显著改善。 下面笔者就西气东输管道沿线地方政府部门及管道企业实施管道保护法的情况做一初步探讨。

1 政府管道主管部门对管道保护法的实践

1.1 不同管道主管部门的优点与不足

管道保护法第五条规定，省、 自治区、 直辖市人民政府能源主管部门和设区的市级、 县级人民政府指定的部门， 依照本法规定主管本行政区域的管道保护工作， 协调处理本行政区域管道保护的重大问题， 指导监督有关单位履行管道保护义务， 依法查处危害管道安全的违法行为。据统计， 当前西气东输管道沿线地方政府主管管道保护工作的职能分别由安监、 工信、 公安、 经贸、 发改等部门承担， 可大致分为以下四种情况。

安监部门作为主管部门。安监部门依据安全生产法具有监督指导安全生产的职能。 对管道第三方施工方案审批具有技术优势， 且具有行政处罚权力， 能够有效控制第三方不安全施工行为， 消除管道安全隐患。 特别是安监部门能够建立自上而下， 逐级负责， 逐级考核的管理体系，甚至有权对下级政府考核， 对于推动管道保护工作意义重大。 但在打击与管道相关的违法犯罪方面需要政府其他部门的配合。

工信部门作为主管部门。工信部门具有从省、 市、 县一致的业务隶属关系和完善的考核机制， 能够实现对下级的考核， 管道保护职责清晰、 明确， 能够较好的完成管道保护的相关工作。但在制止第三方施工不安全行为和打击与管道相关的违法犯罪方面需要发挥政府其他部门的作用。

公安机关作为主管部门。能够利用联席会议机制解决管道保护的重大问题， 层面高， 力度大， 协调能力强。 公安机关在宣传管道保护法、 依法打击与管道相关的违法犯罪行为， 威慑不法分子， 保障管道安全方面有特殊优势。 但在第三方施工方案审批时有一定难度， 需要依靠政府其他部门。

能源部门作为主管部门。省级能源主管部门是管道保护法明确的管道保护主管部门， 具有法定优势。 在具体的实践中， 凡是省、 市、 县三级政府均已设置能源主管部门的地方， 普遍执行力度较大， 效果比较明显。 有些地方在市、 县级层面没有设置能源主管部门， 由当地政府指定将管道主管部门分设在不同的政府部门， 造成这项工作上、 下级之间缺乏业务联系， 不便于工作部署和开展考核。

从上述分析可以看出， 管道保护工作为属地化管理， 各部门有各自优势， 但管道作为一项线性工程， 需要各地各级政府按照管道保护法的要求， 统一建立完善自上而下的管理体系， 并纳入政府考核。 无论由哪个部门主管管道保护工作， 但实际管理中还与该部门的管理力度以及管理理念有着密不可分的关系。 同时， 管道保护又是一项系统工程， 尤其需要主管部门和其他有关部门通力协作， 形成合力， 才能有效地开展工作。

1.2 依法履责开展管道保护工作

与管道保护条例相比， 管道保护法赋予了政府以及管道主管部门更多的责任， 明确了国务院能源主管部门和省级政府能源主管部门分别负责全国和本行政区域的管道保护工作， 可以讲，随着管道保护法的深入实施， 管道保护工作进入了新的阶段。

两年来， 管道沿线各级地方政府积极开展管道保护实践工作， 认真履行法律赋予的权力和义务， 取得了良好的效果。 主要体现在以下方面： 首先是宣传贯彻管道保护法等相关法律法规，在全社会开始形成爱护管道、 保护管道、 遵守法律的良好氛围，管道沿线干部群众管道保护的意识得到提升。 其次是加强第三方交叉施工和规划方案的审批管理工作， 降低交叉施工带来的风险。 再次是加大指导、 监督相关单位履行管道保护义务， 消除管道安全隐患， 防止和查处违法行为。 最后是成立地企联席会议制度， 建立警企联防机制， 协调处理管道保护的重大问题。

以甘肃省为例， 省政府和中石油集团公司建立管道保护统筹协调机制， 初步形成了省、市、 县、 乡、 村五级管道保护工作体系， 乡镇以上各级政府建立了管道保护工作联席会议制度，行政村建立监管小组。 省政府明确指定工信部门主管管道保护工作， 公安、 发改、 国土、 建设、环保、 安监等部门在联席会议框架内根据各自职责开展工作。 近几年通过开展创建和谐模范油区、 地企共建平安管道活动， 初步形成了上下机构统一的管理体制， 各部门分工负责的协调服务机制， 警企同抓共管的联防机制， 互保共建的合作发展机制。8000余公里输油气干线多年保持了零事故、 零伤害的好成绩。

2 西气东输管道对管道保护法的实践应用

2.1 管道企业的责任更加明确

管道保护法和条例相比，对管道企业的责任和义务规定的更加具体， 更加贴近管道保护工作的实际。 从规划建设到运行保护， 管道企业都要严格遵守国家法律、 法规和技术规范要求，建立健全管道保护规章制度和操作规程并组织实施； 宣传管道安全与保护知识； 履行管道保护义务； 接受政府及有关部门依法实施的监督； 保障管道安全。

2.2 防止第三方损坏管理实践应用

防止第三方无意识损坏是管道保护工作的一个重要方面，与其他管道保护专业的区别在于对第三方（人） 行为的协调管理。 管道保护法第三章对第三方违法行为进行了界定， 明确了管道周边的禁止从事的活动， 为管道企业开展第三方管理提供了法律依据。 西气东输管道公司依托科研成果， 结合自身管理实际，摸索提炼形成了一套适合自身的第三方管理方法， 并编制了西气东输第三方施工现场管理作业指导书等一系列管理文件。 同时将防止第三方损坏管理工作进行任务分解， 形成包括信息收集、 地面标识符合性、 第三方快速通过率等在内的7大项28个子项任务， 并对各项任务进行目标量化， 使管道管理人员明确管理目标， 促进第三方管理更加具体合理。

以上措施有效提高了西气东输管道防止第三方损坏的应对能力。 因第三方施工导致光缆通讯故障的次数逐年下降， 2012年上半年全线近一万公里管道因第三方施工致光缆通讯故障次数仅6次， 与去年同期相比下降50%。

2.3 管道安防保卫管理实践应用

确保管道设施的安全运行是管道管理的重中之重。 公司定期组织力量对重点要害部位进行全面风险排查， 检查安保责任制落实情况。 对存在的隐患和风险， 逐一提出整改治理措施并认真抓好落实， 提高管道企业自身的安全防范能力； 积极与地方公安部门建立应急联动响应机制，以便在紧急状态下迅速做出反应， 避免发生影响管道安全的严重后果； 在特殊敏感时期， 严格门卫检查， 对站场、 管道及穿跨越、 隧道和阀室加密巡检频次，以确保管道安全平稳运行。 在沿线地方政府的大力支持下， 圆满完成了上海世博会、 全国两会等重要时期的安防保卫工作， 保障了天然气供应。

3 依法构建西气东输管道应急体系

构建管道事故应急体系，可在管道事故发生时有效控制事故影响范围， 减少经济损失和社会影响。 公司十分重视管道事故应急体系建设， 2010年公司编制完成了包含11个专项应急预案的西气东输管道突发事件应急预案， 明确了应急组织机构及职责、 应急响应、 应急保障等要求， 指导西气东输管道突发事件的响应、 救援等应急管理工作。每年开展一次A类应急预案抢险演练， 并根据应急演练存在的问题修订应急预案。 通过两年来对应急预案的培训和演练， 发现问题及时改进完善， 使西气东输管道应急体系日趋成熟， 给管道保护工作增加了安全砝码。

4 展望

管道保护法的实施， 有效推动了管道沿线地方政府和管道企业在管道保护工作方面的合作。 可以预见， 随着法律的深入实施和利益协调机制的不断完善， 政府的领导责任和企业的管理力度会进一步加强， 地方政府、 广大干部群众与管道企业齐抓共管， 中国管道保护事业必将会上一个新的台阶。 ◢

参考文献

[1] 华建敏.在石油天然气管道保护法实施座谈会上的讲话.

[2] 虞海燕.深化地企共建和谐模范油区平安管道活动[J].管道保护，2012，5（4），4-6.

[3] 张穹,李新华,廖永远等.中华人民共和国石油天然气管道保护法释义[M].中国法制出版社.

[4] 中华人民共和国石油天然气管道保护法.

[5] 中华人民共和国石油天然气管道保护条例.

[6] 廖永远.加强地企战略合作实现互利互惠共同发展[J].管道保护，2012，5（4），7-9.

[7] 西气东输管道公司突发事件应急预案.