管道运输是现代五大运输方式之一。石油天然气管道是连接油气资源与市场的桥梁纽带， 是重要的能源基础设施， 承担着70%的原油和99%的天然气运输。 随着我国经济社会的快速发展， 石油天然气的需求量急剧上升， 管道安全已成了事关我国能源保障、 经济安全、 社会稳定和广大人民群众正常生产生活的重大经济、 社会和民生问题。 2010年10月1日， 《石油天然气管道保护法》 正式颁布实施， 对维护国家能源输送安全和公共安全、 保障民生、 促进经济社会发展发挥了重要作用。 但从我国各地情况看， 发展模式、 区域特点、 资源条件不一， 油气管道的管廊资源、 外部环境和行政机关的内部设置也不尽相同。 管道保护法注重宏观性、 普遍性， 规定的法定职责、 法律责任、 执法主体、 执法程序和手段等较为原则， 缺乏刚性， 一定程度影响了管道保护法的约束力的执行力。 鉴此， 本文试图就法律在执行过程中遇到的困难和问题入手， 提出相应对策建议。

当前在管道保护执法中亟待研究解决的问题

（一） 监管体制亟待建立、 完善。 管道保护法虽明确了省、 自治区、 直辖市能源主管部门为管道保护主管部门， 但对设区市、 县级管道保护主管部门的确定未作出硬性规定， 致使市、 县两级人民政府指定的管道保护主管部门涉及部门众多， 有发改、 公安、 住建、 城管、 经贸、 工信等多个部门， 不仅体制不顺、 执法主体上下不对称， 而且信息沟通、 工作协调不畅， 给依法整治安全隐患、 行政复议等多项工作带来诸多难度和不便。 2012年浙江省能源局会同省公安厅、 省安监局对全省1025公里石油管道和1240公里天然气管道进行了安全检查， 发现2011年督办整改的44处重大隐患， 仍有22处未整改落实， 建立责任清晰、 高效统一的执法监管体系已迫在眉睫。

（二） 执法程序、 手段亟待规范。 一是执法程序有待规范。 从监督检查、 行政许可、 受案立案、 询问讯问、 调查取证、 行政处罚到法律文书的制作、 送达等， 全国均没有统一的规定， 在具体执法中很难做到规范、 有序。 二是执法手段有待明确。 如执法机构在执法监督时可采取哪些措施， 管道竣工验收时有关管道保护的专项验收地方政府有关部门是否应参加， 行政许可内容如何实施等， 亟待进一步明确。 三是执法力量薄弱。目前除公安机关参与管道保护工作并有执法权外， 其余包括省能源局在内的管道保护主管部门既无执法权， 又无编制和经费， 无法很好履行法律赋予的责任。

（三） 各级各部门的法定职责、 责任亟待明确、 细化。 2010年原管道保护条例被管道保护法替代后， 其责任主体、 执法主体均发生了变化。后者较前者虽然对相关责任主体的职责规定更为明确， 但条文对直接参与管道保护监管的县级以上人民政府相关部门和乡镇政府、 村级组织的管道保护职责， 以及执法过错责任追究等未作具体规定， 使管道保护监管责任难以分解落实到部门和基层。

（四） 应急救援机制亟待建立。 东南沿海地区由于人多地少、 管廊资源稀缺， 管道沿线重要建筑设施、 人口密集场所较多， 一旦发生险情，容易发生重大灾害。 管道保护法仅规定了管道企业的应急救援责任， 亟待建立政府领导下的社会应急响应和救援机制。

加强石油天然气管道保护执法工作的对策

（一） 尽快出台石油天然气管道保护监督检查规定。 建议国家能源局尽快研究制定石油天然气管道保护监督检查相关规定， 并以国家发改委令颁发实施， 明确各级管道保护主管部门的监管和执法职责、 权限、 手段等， 统一全国管道保护执法程序、 法律文书等， 以切实构建全国统一、规范、 有序的执法体系。

（二） 有关省市区抓紧制定管道保护法实施办法或条例。 重点明确四个方面内容： 一是明确县级以上人民政府管道保护职责。 应增加建立健全管道保护工作联席会议制度， 考核下一级人民政府管道保护目标责任完成情况， 检查本级人民政府相关部门履行管道保护职责情况， 组织开展管道安全检查和宣传教育， 将管道执法监督经费纳入本级财政预算等内容。 二是明确县级以上人民政府发改、 公安、 住建、 规划、 财政、 国土、质监、 安监、 水利、 林业、 宣传、 教育、 文化、广播电影电视等部门的管道保护职责， 建立起部门依法联动的工作机制。 三是规定乡镇（街道办事处） 和村级组织管道保护职责和责任。 如加强本区域管道保护工作领导， 组织开展管道安全检查， 督促检查相关单位落实管道保护职责， 组织排除管道重大外部安全隐患等， 并明确乡镇政府（街道办事处） 的相应法律责任。 四是增加县级以上人民政府相关部门管道保护责任追究和管道保护主管部门及其执法监察机构的执法过错责任追究等条文。

（三） 多策并举， 强化执法队伍建设。 一是理顺关系， 规范执法体系。 按照“设置合理、业务归口、 上下对应”的原则， 统一省级以下管道保护主管部门的机构设置和人员编制， 并在市、 县（市、 旗、 区） 两级管道保护主管部门内设立管道保护执法监察机构， 配备相应人员和装备， 尽快解决管道保护执法机构组织不健全、 主体上下不对称、 人员装备匮乏等问题。 二是加强培训， 实行持证上岗。 目前， 不少省份的能源主管部门尚未开展管道保护执法工作， 部分已开展管道保护执法工作的省份， 其执法人员多数未经培训， 专业知识匮乏， 亟待采取多层次的培训轮训， 提高执法人员的业务素质。 同时， 在条件成熟时， 建议推行管道保护法执法岗位资格证制度， 经考试合格实行持证上岗。 三是整合有生力量， 实行群防群治。 随着我国输油气管道不断增多， 管道企业的巡线员队伍也日益壮大， 但由于相同路由的管道其业主不尽相同， 各路巡线员在同一区域内相互交叉， 造成重复和浪费。 对此，沿线政府管道保护主管部门应有效整合管道巡线力量， 建立省、 市、 县三级管道保护巡线联防组织， 并统一培训、 统一管理、 统一服饰、 统一装备， 充分发挥管道巡线人员在区域内的综合巡线作用。

（四） 建立管道保护执法监督和责任过错追究制度， 提高执法质量。 一是建立执法监督制度， 聘请监督部门和群众代表作为管道保护执法监督员， 强化执法监督， 确保执法工作在阳光下运行。 二是建立执法检查和考核制度。 在各级管道保护主管部门内设立法制机构或人员， 把好执法质量关， 并定期组织执法检查和考核， 及时纠正执法中的过错和问题。 三是建立执法责任过错追究制度。 建议国家层面在完善相关法律法规的前提下， 出台石油天然气管道保护执法过错责任追究办法， 以规范执法行为， 提高执法效率， 促进执法规范化、 正规化建设。 ◢

（作者：浙江省能源局煤炭石油天然气处调研员