土地权制度的产生与流变折射了社会的发展和进步， 致力于能源开发和利用的石油石化行业既是土地法律制度的积极推动者、 实践者， 也是最大受益者。 行为合法性、 程序正当性是保护油气资源及设施安全各项制度设计和工作顺利开展的根基。 恪守法律指导行为的原则， 有效实现企业效益最大化的目标， 有必要加强对管道沿线土地权基本法律关系的研究。

输油气管道； 安全保护； 土地权； 建设用地区分所有权

节约集约用地是中国土地利用的根本方针。 特别是近年来， 国民经济持续发展对土地的愈发依赖和需要与土地资源本身的有限性之间矛盾日益突出， 要求我们必须在提高土地利用效率， 规范土地管理法规制度等方面多管齐下、 组合出击。 当前， 按照国家关于从完善耕地保护责任、 实行耕地先补后占等方面， 执行最严格的耕地保护制度的要求， 通过加强立法以规范土地使用， 从建设规划、 市场配置、 标准设定、 评价考核等方面建立一整套最严格的节约用地制度是当务之急。

近 年 来 ， 我 国 输 油 气 管 道 迅 猛 发 展 ，“十一五”长输干线增长了近5万公里， 预计“十二五”末总量将超过10万公里。 管道建设和保护等很多工作都与管道沿线土地权属有关， 如物权相关法律制度中关于土地用益物权的设定和行使等。 正确理解和适用法律， 进一步保护和使用好管道， 是摆在我们面前的一项重要课题， 必须加强对管道相关土地权属基本法律关系的研究。

一、关于永久取得管道沿线土地使用权有关问题

管道用地取得的是土地使用权。 目前， 我国涉及管道沿线土地权属的主要法律规范有宪法、物权法、 土地管理法、 土地管理法实施条例、 城市房地产管理法、 石油天然气管道保护法、 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、 国土资源部制定的协议出让国有土地使用权规定、 国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见等， 此外一些地方性法规、 地方人民政府制定的有关条例、 规章、 办法等也在本行政区域内施行有效。

尽管上述这些规范性文件位阶不同， 渊源各异， 体系庞杂， 颁布实施时间跨度较大， 还需要做大量法律冲突协调和法律缺失弥补工作， 但必须坚守的是宪法确定的土地公有制这一根本土地制度， 即土地分为国家所有和集体所有， 城市的土地属国家所有； 除法律规定属于国家所有的以外， 农村和城市郊区的土地以及宅基地、 自留地、 自留山， 属于农民集体所有。 这是所有涉及土地权属法律法规的共同根本原则。 因此， 在土地公有制之下， 企业管道等生产设施依法“永久”取得的是管道沿线的土地使用权而非土地所有权， 这是基本法律概念， 是研究输油气管道涉及土地权问题的基础。

输油气管道用地性质属于“建设用地”。 在土地用途的设定上， 我国采取的是法定主义， 即实行土地用途管制制度， 国家编制土地利用总体规划， 规定土地用途， 将土地分为农用地、 建设用地和未利用地。 依法取得使用权的管道沿线土地， 在具体取得方式、 审批机关、 权限、 条件、程序、 征地补偿标准等主要依照有关“建设用地”的规定办理。

土地管理法规定， 除法律另有规定外， 任何单位和个人进行建设， 需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地， 国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。因此， 原属于农民集体所有的土地， 应依法申请国家征用， 办理农用地转用审批手续。 管道建设涉及征用农村集体土地的， 根据物权法规定， 要依法足额支付土地补偿费、 安置补助费、 地上附着物和青苗的补偿费等， 安排被征地农民的社会保障费用。 征用耕地的土地补偿费、 安置补助费标准， 依据土地管理法规定的补偿费用标准确定。 征用其他土地的征地补偿费用标准以及地上附着物、 青苗的补偿标准按有关省（区、 市） 政府规定的标准执行。 管道建设单位还应依法履行补偿耕地义务， 可按用地所在县、 市耕地开垦费标准缴纳耕地开垦费， 如果是省级人民政府批准的管线工程等建设项目， 涉及农用地转为建设用地的， 须由国务院批准。

取得管道土地使用权的方式分有偿受让与国家划拨。 根据有关法律规定， 建设用地一般情况下应当以出让等有偿使用方式取得。 物权法规定， 严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。 因此， 管道建设单位多数情况下，必须按照国务院规定的标准和办法， 在缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，以有偿受让的方式取得土地使用权。 但是法律同时规定， 国家重点扶持的能源、 交通、 水利等基础设施用地， 经县级以上人民政府依法批准， 可以以划拨方式取得。 因此， 若管道建设项目被列为国家重点扶持的能源基础设施， 法律上可以划拨的形式获取土地使用权。目前有的管道企业采取直接与农民签订租地合同的方式， 这不符合土地管理法关于农民集体所有的土地使用权不得出让、 转让或出租用于非农业建设的禁止性规定。 一旦发生法律纠纷，租地合同将不能得到法律承认， 违背企业依法经营、 规范管理的要求， 同时使得农民的土地权益不能得到保障， 也给当地群众带来来经济负担。

二、关于临时取得管道沿线土地使用权有关问题

临时使用土地适用于管道建设期。 2008年10月， 十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 ， 进一步明确要实行最严格的节约用地制度， 从严控制城乡建设用地总规模， 将进一步缩小征地范围。 这是我国征地制度改革的方向之一。 由于国家限制农用地转为建设用地的政策日趋严格， 同时以有偿受让的方式取得建设用地会给企业带来较大成本压力， 目前石油石化企业对除阀室、 首末站、 压气站、 清管站、 分输站等固定建筑物用地外的管道沿线土地一般不永久征用， 而是采用建设施工时临时使用土地的模式。

临时用地包括管道工程铺设作业带、 施工便道、 设备堆放场地、 取弃土场地等。 按照土地管理等有关法律法规要求， 建设单位应向县级以上人民政府土地行政主管部门申请临时用地， 经批准后再与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、 村民委员会签订临时用地合同， 并按合同约定支付临时用地补偿费。 临时用地补偿费标准， 按有关省（区、 市） 的规定执行， 这是与取得土地永久使用权模式下， 必须将集体土地转为国有土地的最明显的不同之处。 这种情况下， 管道建设单位应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地， 临时使用土地期限一般不超过两年。

临时用地使用期满后， 由建设单位按照国家有关规定负责复垦； 复垦后不能恢复原有土地生产能力的， 建设单位应与当地政府协商给予适当补偿； 没有条件复垦的， 建设单位应当缴纳土地复垦费， 由当地人民政府组织复垦。 临时用地确实无法复垦的， 由建设单位依法办理农用地转用、 土地征用手续， 交由当地人民政府合理安排使用。

我国石油天然气管道保护法也规定， 管道建设使用土地， 依照《中华人民共和国土地管理法》 等法律、 行政法规的规定执行。 依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地， 影响土地使用的， 管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。

需要指出的是， 有些管道建设单位为了保证施工顺利进行， 对当地群众提出的一些不符合法律规定和土地临时使用合同约定的要求， 不是耐心做好解释说明工作， 而是违反规定、 违背实际情况作假承诺、 乱承诺， 给日后管道运行工作带来隐患。 因此， 石油石化企业应加强对管道建设施工过程的监管， 可以将有关要求写进建设施工协议， 明确管道建设单位和管道运行管理单位之间关于土地权属纠纷各自的法律责任。

取得管道沿线土地临时使用权的方式是发展趋势。 如前文所述， 取得管道沿线土地永久使用权， 虽然可以全面的行使土地占有、 使用、 收益权能， 排他性更强， 但不符合现代企业制度的效益原则， 相悖于土地资源稀缺性特征和国家土地资源有效利用原则。 1999年11月， 国土资源部下发《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》 ， 其中明确指出， 根据企业在生产经营过程中对土地利用的不同要求， 进一步细化配置土地权利， 降低用地成本。 国有企业因铺设地上、 地下管线等需要通过国有土地或集体土地的， 可以通过设定土地他项权利的方式，保证企业正常生产运营。 只对因行使特定的土地他项权利而对土地所有者、 使用者造成的损失给予相应补偿。 十七届三中全会《决定》 进一步提出了加强土地承包经营权流转管理和服务， 建立健全农村土地承包经营权市场的具体要求。 特别强调， 土地承包经营权流转必须做到三个不得，即不得改变土地集体所有性质， 不得改变土地用途， 不得损害农民土地承包权益。 同时实行最严格的节约用地制度， 从严控制城乡建设用地总规模， 并对进一步改革征地制度提出了明确的要求， 即通过明确界定“公共利益”， 严格界定经营性建设用地， 逐步缩小征地范围。 2010年6月25日， 第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国石油天然气管道保护法》 ， 其中的制度设计也充分考虑了在保障管道安全的同时， 特别注意贯彻节约用地、 环境保护等原则。 综上， 通过取得管道沿线土地临时使用权的方式开展管道建设项目， 是今后土地合理有效利用的基本要求， 也是落实国家节约用地政策的具体措施。

通过协议方式获得并充分行使“地下权”。土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外与土地有密切关系的权利， 这里主要指的是在他人土地之下埋设管线、 电缆、 建设地下设施的权利。 管道企业依法或者依照当事人协议获得了这种权利， 就能在他人拥有使用权的土地上实现管道建设施工、 日常维护等工作， 土地使用权人必须接受并给予配合， 法律上这种权利叫“地下权”。 物权法第136条规定： “建设用地使用权可以在土地的地表、 地上或者地下分别设立。 新设立的建设用地使用权， 不得损害已设立的用益物权。 ”由此提出了建设用地区分所有权的法律依据。 但如何确定建设用地区分所有权的范围、如何避免各建设用地空间使用权人之间的权利冲突、 管理机关如何履行登记程序等， 还有待进一步作出明确规定。 国土资源部2007年5月发布关于贯彻实施《中华人民共和国物权法》 的通知， 要求各级国土资源管理部门要结合国土资源管理工作的实践， 与时俱进地研究落实物权法提出的创新性要求， 对建设用地使用权如何在地表、 地上和地下分别设立等问题， 积极开展试点工作。 有关更具操作性的配套立法工作有望得到完善， 管道企业目前面临的具体困难有望彻底解决。

《石油天然气管道保护法》关于管道用地土地权属的规定。 该法在强调管道企业是维护管道安全的主要责任人的同时， 进一步明确了政府、有关部门的管道保护责任， 尤其是很多规范都突出加强对土地权利人合法权益的维护。 其第26条规定， 管道企业依法取得使用权的土地， 任何单位和个人不得侵占。 为合理利用土地， 在保障管道安全的条件下， 管道企业可以与有关单位、 个人约定， 同意有关单位、 个人种植浅根农作物。但是， 因管道巡护、 检测、 维修造成的农作物损失， 除另有约定外， 管道企业不予赔偿。 同时，该法第27条又规定， 管道企业对管道进行巡护、检测、 维修等作业， 管道沿线的有关单位、 个人应当给予必要的便利。 因管道巡护、 检测、 维修等作业给土地使用权人或者其他单位、 个人造成损失的， 管道企业应当依法给予赔偿。 这里所称的“另有约定”、 “给予赔偿”可以解读为本文所说的“地下权”等土地用益物权协议及其相应内容之一种， 这也是继物权法之后， 体现综合高效利用土地， 丰富土地权利内容和实现方式的又一法律依据。 管道保护法相关规定进一步验证了本文的思考方向。

三、结语

民事权利有两个主要来源， 即法律规定和当事人约定。 当前， 多数管道企业没有关于处理管道涉及土地权属纠纷的统一适用办法和工作流程， 大多是针对具体问题， 采取事后补救， 或经地方政府向享有土地使用权的农民做工作的不规范方式处理。 在政府相关部门完善有关法规政策的同时， 管道企业目前可以通过与土地所有权和使用权人签订协议获得土地他项权利， 明确约定管道沿线土地的位置、 利用目的和方法、 利用期限和解决争议的办法等。 同时可以在协议中做特别约定， 明确管道企业有权保养、 检修已埋设管道， 以保证正常运行。 如果管道通过地下以及管道日常维护工作的事实， 对土地使用权人利益确实造成影响的， 管道企业可以通过对相关权利人以相应经济补偿的方式加以解决。 这种做法符合民法一般性权利处分原则， 也借鉴了土地管理法中有偿取得临时土地使用权的规定。 ◢

（作者单位：中石化集团公司安全环保局）

《管道保护》2012 年第 6期（总第 7 期）