美国与加拿大均为世界石油天然气生产、消费大国。美国的油气资源开发生产以满足国内需求和保证适度的战略储备为主。目前共有20万英里（约合32.2万公里—本刊注） 的油气管道， 每天运输4000万桶（约合544万吨—本刊注）石油产品， 管道运输占油品运输总量的66％。 加拿大约有4万英里（约合6.4万公里—本刊注） 油气管道， 70%的油气产品输往美国。 由于石油、天然气管道属于资本密集型基础设施， 并具有十分明显的自然垄断特点， 美、 加两国政府为了在实现投资建设的规模经济效应的同时， 确保管道使用者和最终消费者的利益不受侵害， 都对油气管道建设、 运营、 准入、 安全、 环保以及运输配送费率和服务等方面实行全面的政府审批和监管。

据了解， 由于美、 加两国经济发达、 法制健全、 政府监管到位以及公众法律意识较高等原因， 两国油气管道未曾遇到打孔盗油盗气问题，主要问题是由施工误操作、 管线腐蚀等造成的意外事故。 据统计， 1990至1999年间， 美国油气管道共发生777起重大事故， 其中施工误操作导致管线破坏事故319起（占41％） 、 腐蚀事故173起（占22％） 。

主要做法

（一）形成了比较完善的油气管道安全保护法律体系。 美国自1968年出台《天然气油气管道安全法案》 以来， 相继出台了几十部法律法规，逐步完善了油气管道安全保护法律体系。 《天然气油气管道安全法案》 授权交通部负责管理油气管道的设计、 建设、 运营、 维修保养以及对油气溢漏事故的应急救护培训。 1988年《油气管道安全再授权法案》 规定建立突发事件和溢漏事故的应急协作机制。 1992年《天然气油气管道安全法案》 扩大交通部对油气管道的监察职权， 要求对高密度人口居住区域的高敏感环境进行识别， 对查找定位危险油气管道破裂技术的评估和使用做了规定。 1996年《可靠的油气管道和安全伙伴关系法案》 规定建立风险管理示范项目， 建立最低安全标准和操作人员资格认证。 2002年《油气管道安全促进法案》 规定， 加强联邦油气管道安全程序， 国家监督油气管道运营商及进行油气管道安全的公众教育， 规定油气管道运营商在高风险区域进行风险分析并执行一体化管理程序， 要求在十年内对所有高风险油气管道区里的初期管道进行完好性评估， 授权交通部为潜在的安全问题制定安全操作方法。 2002年《国土安全法案及国家保安总统令》 授权国土安全部调动整个国家力量保护重要基础设施和关键资源， 能源部确保国家能源安全， 交通部和国土安全部在所有运输保安和基础设施保护问题上分工协作。 此外， 美国许多州也制定了管道安全保护法律。

加拿大先后制定了《能源管理法》 、 《石油和天然气操作法》 、 《环境评估法》 以及《陆上石油天然气管道条例》 、 《管道穿跨越条例》 、《管道公司信息保护条例》 等几十部法律法规。2004年6月， 加拿大国会讨论通过了C7法令， 规定国家能源委员会有权定期或不定期视察管道公司， 有权对管道公司进行警告和行政处罚。 此外， 拥有油气资源的省政府有权就油气资源勘探开发生产及管道运输等事宜立法。

（二）建立了比较健全的油气管道安全监管机构。 美国联邦政府有七个部门负责油气管道安全监管事务， 彼此分工明确， 形成了比较健全的监管体系。

1、 交通部。 该部是美国联邦政府管理油气管道安全的主要机构， 其下设的研究和特殊计划局负责监管全美运输行业， 包括水路、 陆路、 空运和管道运输， 为运输行业制定安全标准。 该局通过油气管道安全办公室（以下简称OPS） 履行其监管油气管道安全职责， OPS负责制定油气管道的设计、 建设、 运行及维修最低安全标准， 保障油气管道在安全、 可靠、 环保的状况下运营。 目前OPS有143名职员（其中85名为检查员） ， OPS正申请将检查员增加到109名。 OPS组织各种培训， 要求新任命的州安全检查员在3年内完成所有的适用培训课程， 使其熟知管道安全规则要求。按照法律授权， OPS有权对违反管道安全法律法规的管道公司进行警告、 强制执行罚款处罚甚至可以进行刑事处罚。 近年来， OPS对管道公司逐渐减少了罚款手段， 更多地采用发警告信的方式， 这使OPS与管道公司更好地互相合作、 有建设性地解决问题。 OPS要求管道公司出具事故报告及有关安全状况的年度报告， 要求公司对操作者进行资格审查和培训， 制定溢漏事故责任制，要求对管道的暴露设施进行有效保护， 对在高风险地区管道进行风险评估。 OPS要求所有管道公司都参加一呼即通系统， 规定在管道安全区附近开展的所有施工活动必须通过该系统事先与地下设施和管道业主联系， 在未得到其许可前， 不得动工。 OPS还出版一些细则和手册， 向公众宣传安全挖掘和管道保护信息。

2、 能源部。 能源部是美国油气战略主管部门， 其下属的联邦能源监管委员会（以下简称FERC） 是独立于政府主管油气工业部门之外的行业监管机构， 主要负责审批和监管州际天然气管道项目。 FERC由5名委员组成， 他们均在征得参议院同意后由总统任命， 任期5年。 FERC现有550人负责油气监管工作， 其中负责管道监管的60人。 委员会每月召开两次会议， 每年向参、 众两院汇报一次工作。

3、 国家运输安全理事会。 负责调查油气管道事故。

4、 国土安全部。 国土安全部下设的信息分析与基础设施保护局是重要基础设施安全保护工作的主管部门， 该局下设重要基础设施保障办公室和国家基础设施保护中心， 前者负责协调重要基础设施（包括油气管道） 的安全保护工作； 后者负责侦查、 预防、 打击针对重要基础设施发生的恶意行动并采取应急救护措施。

除上述部门外， 美国内务部矿物管理部负责管理大陆架上的油气管道安全， 环境保护局负责管理油气溢漏、 油气罐、 处理厂， 司法部负责对违反管道安全法的刑事和民事责任案件进行起诉。 大部分州政府也设立了能源管理部门和油气管道监管机构。

加拿大油气行业主管部门为自然资源部，主要负责制定国家总体能源战略和政策目标、 确保资源的合理开发利用和国内能源供应。 自然资源部下设的国家能源委员会负责管理石油天然气工业， 委员会有9名成员， 均由政府任命， 任期7年， 可连选连任， 现有280名职员。 委员会的主要职责是研究国家能源状况， 提出有效利用能源的合理建议， 审批油气管道设计、 建设、 运营、维护、 废弃及事故调查工作。 委员会规定管道公司必须达到其制定的安全运营目标， 定期提交安全环保措施实施报告。 委员会每3个月视察一遍所有管道公司， 每两年对管道公司进行一次风险评估， 对违反管道安全法律法规的管道公司可以进行警告、 罚款， 严重的可以责令公司停业整顿。加拿大各省都有分管能源事务的主管部门， 并设有独立的油气管道监管机构。

美、 加两国除建立了比较健全的油气管道政府监管机构外， 还有很多油气管道安全服务中介机构， 在协同政府部门和管道公司维护油气管道安全方面发挥着重要作用。 如北美能源标准委员会、 美国洲际天然气协会、 美国气体协会、 美国石油学会、 石油管道学会、 气体技术学会、 国际管道研究学会等。 这些中介机构都有自己的章程和专家， 制定了许多油气管道安全运营标准， 不仅为管道公司做好安全生产和运营提供了指导，也为政府制定法律提供了参考。

（三）大力推行风险评估技术，建立油气管道风险管理机制。 基于法律的要求， 美、 加两国政府都在油气管道公司中大力推行风险评估技术， 对减少管道运营隐患、 保障管道安全起到了十分重要的作用。 美国交通部油气管道安全办公室制定了管道风险管理法规、 标准和风险评估总体规划， 将人口密集区、 环境敏感区、 商业航运水域作为高风险区管理范围， 要求位于高风险区运营规模超过500英里的油气管道公司必须制定风险评估方案， 对油气管道定期进行动态评估。 在评估的基础上， 对高风险区进行标注， 并采取相应的安全防范措施。 为保证风险评估的客观性，专门吸收政府部门、 企业、 行业协会、 保安、 安全、 信息自动化等方面的代表进行评估。 风险评估的主要方法是： 将管道被攻击的可能性、 面临的风险和威胁内容、 管道薄弱性和目标吸引力四个方面内容作为风险变量， 采用“五步分析法”进行风险评估， 即： 对管道特点进行了解、 对威胁进行评估、 进行管道薄弱性分析、 进行风险评估和防范措施分析。 经过“五步分析法”， 将威胁等级、 目标吸引力等级、 隐患等级组成风险等级矩阵， 确定管道的风险级别。 最后， 根据管道的风险级别， 采取相应措施降低安全风险。

经过前一阶段的风险评估， 目前美国已检查出两万余处薄弱环节和隐患， 并正采取补救措施。

加拿大国家能源委员会借鉴美国的做法， 也制定了本国油气管道风险评估规划和标准。

（四）油气管道企业大力加强内部安全保卫工作。 一是制定安保计划， 加强重点部位的防护。 多数管道企业制定了完善的治安计划和应急预案， 由安全处长负责督促落实； 加强与政府主管部门的沟通和协调， 实现信息共享； 企业安全与人事部门密切配合， 对主控室等重点要害部位员工的身份进行严格审查， 并进行严格培训；对主控室及一些重要站场派员工值守。 二是完善物理防护措施， 尽量降低被破坏的风险。 美、 加两国油气管道在建设时就兼顾防破坏、 降低管线脆弱性的需要， 多数管线埋在地下， 同一管线一般埋设三至六根有一定间距的管道； 管线主控室一般有两个， 有的设三个， 如美国跨国管道公司就有两个主控室， 我们参观的主控室设在公司总部， 另外一个备用主控室相距较远， 可抵御洪水、 飓风袭击， 备有充足的食品， 2到3分钟内即可启用； 为防范汽车炸弹的袭击， 重要站场周边一般围有坚固的水泥隔离墩。 三是广泛运用高科技手段， 加强管道安全监控。 美、 加两国劳动力成本高， 很少大量动用人力巡线， 更多地运用高科技手段加强防护。 多数管道公司采用直升机巡线， 部分管道公司每两周用卫星对管线扫描一次。 管道公司普遍应用GIS（地理信息系统） 、SCADA(监控和数据采集系统)、 Smart Pigging(智能清管器)、 Pressure Drops(压降)等技术。 据了解， 美国新泽西州一家管道公司正在研发运用声纳技术对管道运行情况进行监控。 四是广泛发动公众参与管道安全保护工作。 管道企业公布举报电话， 在管道沿线树立标志牌， 向公众发放管道走向图， 鼓励公众发现问题及时报告。

（五）高度重视油气管道反恐工作。 油气管道作为关系国计民生的国家重要基础设施， 是美、 加两国政府反恐工作的重点之一， 相比较而言， 美国对反恐的重视程度更高一些。 美国除国土安全部总体协调油气管道等重要基础设施的反恐工作外， 交通部还与管道企业共同建立管道信息共享维护中心， 进行管道薄弱性分析， 防止网络攻击。 一是增加恐怖分子的攻击难度预期值。对公众加强宣传提高其安全认知， 让恐怖分子认识到社会在关注管道安全； 把管道保护重点放在容易出问题的点上， 如河道交汇点、 控制中心、泵站、 储藏设施等； 如果恐怖袭击级别处于较高状态， 则由国民警卫队和地方警察对一些重要管段进行武装守护。 二是降低恐怖分子的攻击成果期望值。 向恐怖分子发出“我们不是恐怖袭击的理想目标”的信息； 制订防恐怖袭击预案， 进行有效的围堵。 三是限制对信息的获取， 削弱恐怖分子的实力。 通过各种方式蒙蔽恐怖分子， 设置物理屏障防止管道重点部位被窥探； 加强管道运营的安全保密工作； 发动雇员和市民共同加入管道监察和保护工作； 管道走向是向公众公开的，但是为防恐怖袭击， 政府要求管道公司不得随意对外提供管道具体方位、 管径、 运输产品、 运量、 操作数据以及主控室、 阀门位置和动力来源等。 四是降低恐怖袭击的损失。 在管道设计和建造时， 采用最小损失原则， 将危险材料储存点最少化； 要求管道公司在安全程序中加入防范恐怖袭击的内容； 将消防、 营救及其他紧急救护力量放到损失控制管理计划中综合考虑。

（六）油气管道安全保护经费来源广泛、保障充足。 美国联邦政府专门从预算中列支设立了管道安全保护经费， 以资助有关州开展工作。1994年， 为OPS拨付的财政预算为1700万美元，2003年、 2004年分别达6300万、 6700万美元。 此外， OPS还分别与位于美国本土48州和德国、 英国的28个科研院、 所、 大学合作， 共同承担美国管道安全项目的研发任务， 2003财政年度OPS得到870万美元的研发基金（比1998财政年度增加了7倍） 。 联邦能源监管委员会（FERC） 的管道保护经费通常来自相关企业缴纳的年费、 手续费等， 不纳入国家预算， 但要国会批准。 加拿大能源委员会的经费主要来自被监管公司缴纳的费用和服务费， 不足部分由政府预算支出。 同时，美、 加两国油气管道企业的安全保护经费列入管道运营成本， 安全保护经费支出与风险程度相匹配。 此外， 油气管道中介组织也有不少经费， 如美国洲际天然气协会每年要投入几百万美元， 用来研发管道安全运营新技术， 而参加协会的所有成员管道公司每年用于管道安全运营的投资高达5.6亿美元。

几点启示

（一）美国、加拿大油气管道安全保护立法完善，运行机制健全、流畅，非常值得我国借鉴。 经过多年实践， 美、 加两国形成了一套较完备的油气管道安全监管体系。 主要是： 国家制定法律法规， 规范政府监管机构及油气管道企业的行为； 政府职能部门制定政策和行业规范， 约束和引导油气管道企业的经营活动， 油气管道监管机构拥有相对独立的监管权； 油气管道中介组织作为政府和企业之间的桥梁， 在行业内部发挥规范、 协同企业行为和督促企业自律的作用。 这套完整体系的各个组成部分发挥各自的职能， 密切协作， 体现了成熟市场经济国家对特定部门和行业的经济活动进行的精细科学管理。

（二）油气管道企业加强内部安全保卫是提高油气管道安全保护水平的重要前提和基本保障。 美、 加两国油气管道企业非常重视内部安全保卫工作， 主动与政府主管部门加强沟通和配合， 采取多种措施加强内部安全管理和防范工作， 如设立专门机构， 制定安保计划， 管道建设时就同步考虑反恐怖、 防破坏的需要， 将安全保护经费列入生产成本， 建立公众举报机制， 人防、 物防、 技防措施相互结合， 投入大量资金研发高科技监控手段等。 这些做法， 非常值得我国的油气管道企业学习借鉴。

（三）大力加强风险评估和技防手段应成为提高我国油气管道安全保护工作水平的突破口。目前， 我国的石油石化企业对管道虽采取了一些技术进行保护， 但我们感觉到， 与发达国家相比， 特别是应对反恐任务， 这些技术相对滞后。美、 加两国， 尤其是美国推行的管道风险评估技术， 对在不同风险级别情况下指导政府和管道企业采取技术和其它防范措施有很高的价值。

（四）加快油气管道途经地区的经济发展是解决打孔盗油问题的根本出路。 美、 加两国没有打孔盗油的一个重要原因是， 两国经济高度发达， 老百姓没有必要靠偷油谋生。 而从我国实际情况看， 打孔盗油问题严重的多是经济欠发达地区。 我们感到， 光靠公安机关加大打击打孔盗油犯罪的力度， 无法从根本上解决问题，需要大力实行综合治理， 重要的一点是， 应采取切实有效的措施， 加快油气管道途经地区的经济发展。 

《管道保护》2012 年第 4 期（总第 5 期）