由于我国能源分布的特点，陆上天然气主要分布在西部地区，作为天然气运输的主要手段，管道建设在今后乃至更长的一段时期将处于高峰期。《石油天然气管道保护法》的实施对保障管道工程建设发挥了积极效应。但因目前管道保护法部分条款过于原则，存在理解差异，致使法律运用不可避免出现了一些偏差， 迫切需要我们加强对法律的学习和研究，统一思想认识。

管道建设中存在的法律风险

（一）土地补偿标准问题

长输管道项目建设周期长、涉及地域广、土地类别繁杂，用地性质也多种多样。建设用地主要包括管道工程铺设作业带、施工便道、设备堆放场地、取弃土场地、站场、截断阀室、伴行路、储气库等，具体管道用地类别总体来说分为临时建设用地、永久性建设用地、管道穿跨越用地、管道通行及限制用地、管道后续使用土地。

由于用地的上述特点，在管道建设和运营过程中因采取了不同补偿标准而产生的矛盾日益凸显。管道保护法第十四条、第二十七条规定了需要管道企业补偿或赔偿的情形，但并未对补偿的标准、范围作明确的规定，加上管道保护法第二十九条至三十五条对管道地表及其周边土地利用行为进行了约束，土地权利人对此也非常敏感，补偿标准成为用地矛盾的焦点。

管道保护法规定在管道中心线两侧各五米范围内，禁止种植深根植物、取土、采石、挖塘、排放腐蚀性物质、修建建筑物、构筑物等。由此给土地的所有者和使用者造成诸多不利影响，特别是集体用地中工矿用地、农村居民的宅基地、经济作物种植园地以及由他人取得使用权的国有土地，有时会出现土地使用权人因管道建设而不得不改变原有土地用途的情况。

土地权利人不仅要求对这种限制进行补偿，有时还会要求以永久用地方式给予补偿， 势必增加管道建设成本，影响管道建设周期。如西气东输管道公司某管道所经过某省各县市均要求管道两侧各5米及站场、阀室及放空区外安全距离内用地，都按照永久用地标准进行补偿，但无法办理永久土地使用权证，增加了法律风险。

如果对管道中心线两侧一定距离范围内的土地进行永久性征地，即使取得了建设用地使用权，但由于实际利用的难度及管理成本，管道企业并不会直接使用该土地，而是由原权利人继续使用，这样就会造成土地管理混乱，管道安全隐患并未彻底消除。

（二）管道两侧压覆矿产问题

管道保护法第三十三条、三十五条、四十六条等条款规定，在管道线路中心线两侧各200米和管道附属设施周边500米地域范围内，进行爆破、地震法勘探或者工程挖掘、工程钻探、采矿，施工单位应当向管道所在地县级人民政府主管管道保护工作的部门提出申请，主管部门接到申请后，应当组织施工单位与管道企业协商确定施工作业方案，并签订安全防护协议；协商不成的，主管管道保护工作的部门应当组织进行安全评审，作出是否批准作业的决定。在管道专用隧道中心线两侧各一千米地域范围内，禁止采石、采矿、爆破。

在上述规定范围内，如有压覆矿产的现象，管道企业要与矿产单位协商确定管道安全防护方案，并承担由此增加的费用。但在实际中，矿产单位往往不愿意协商签订协议，而是要求管道改线或提出高额补偿。虽然国家对压覆矿产补偿有规定，但实际执行难度较大。一些矿产单位对勘察区评估结果不予认可，认为矿产勘探前景较好，仅补偿勘探前期费用不够，要求对未来预期收益进行弥补，导致谈判停滞，影响管道施工建设。

国家安监总局2011年制定了《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》，对于未委托具备相应资质的设计单位编制开采设计或者开采方案，以及周边300米范围内存在生产生活设施的小型露天采石场，安全生产监督管理部门不得对其进行审查和验收。此条与管道保护法管道两侧200米范围的规定不一致，也使压矿补偿谈判出现纠纷。

（三）管道穿越河流的问题

管道保护法第三十二条规定， 在穿越河流的管道线路中心线两侧各500米地域范围内， 禁止抛锚、拖锚、挖砂、挖泥、采石、水下爆破。该条本意是为了保护管道安全，但在实际中反而对管道建设造成了很大限制。如西气东输管道公司在江苏省泰兴—芙蓉天然气管道穿越长江选址中，由于长江两岸港口、锚地及各种规划已经存在，地方政府、海事、港口及规划部门以管道上下游500米内存在港口、规划及锚地为由，依照管道保护法第三十二条规定， 对该管道长江穿越项目选址不予批复。

有关建议

针对目前天然气管道建设实践与管道保护法部分规定存在一定矛盾，本着节约用地、管道与其他工程相遇确保双方安全的原则，提出如下建议：

（一）依据《物权法》取得土地使用权

将集约节约用地的理念贯穿于管道建设整个过程。在设计阶段，严格执行国土资源部及中国石油天然气集团公司共同发布的石油天然气工程项目建设用地指标，确保站场、阀室等永久用地符合国家有关指标要求。在施工阶段，积极优化施工方案，相邻管道建设优化施工工期，确保同沟敷设，减少重复占地。同时严格按设计的作业宽度施工，杜绝超占地作业，减少土地冲突事件的发生。

《土地登记规则》明确了“土地他项权利登记”的概念。国家土地管理局《关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》（[1995]国土籍字第26号）及《物权法》对土地他项权利都做出了具体规定：地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的，土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。根据此规定，管道埋地敷设只是对土地一部分地下空间的利用，地下用地可确定为他项权利用地。

管道建成后土地所有者或使用者还可以继续拥有或使用土地，只是放弃了部分权利。可以将这类土地的利用权依照《物权法》中的地役权（土地他项权利）制度加以解决。使管道建设所取得的土地权利包括永久土地使用权、临时土地使用权和土地他项权利，注册登记，做到有法可依、依法保护。

（二）依法合理解决矿产压覆问题

为规避城市规划密集区，地方政府一般要求管道线路设置在山区，采取隧道穿越方式通过， 如此导致矿产压覆数量及种类增多。如西气东输三线东段的江西、福建山区共压覆68处矿产，包括煤矿、采石场、稀土矿、有色金属矿等。为避免过多矿产被压覆无法开采，同时保护天然气管道安全运行，建议细化管道保护法第四十六条规定，由政府主管管道保护工作部门主持，通过专家评估，确定管道压覆矿产的方式和对管道安全运行的影响程度，采取签订免责协议或改变矿产开采手段和管道路由等措施妥善解决。管道保护法没有规定矿产深度，建议增加对管道压覆矿产深度影响的条款，如采矿深度较深对管道安全运行无明显影响，可签署免责协议。

（三）制定管道保护法的实施细则

随着我国城镇化规模的不断扩大，管道建设保护与城镇规划和道路、电力、水利等建设项目之间的矛盾日益突出。管道穿越城镇规划，与道路、电力等设施线路平行或重合问题时有发生， 管道穿越河流无法满足安全防护距离，管道路由选择愈发困难。

管道保护法第十三条规定，如新建管道通过区域受地理环境限制，可由管道企业提出防护方案，经专家论证并由地方主管管道保护工作的部门批准，方可开展建设。应尽快制定实施细则， 对路由选择困难的区域，经过政府管道保护、安监、规划等部门和专家团队论证提出可行方案。而对于第三十二条规定，可以根据管道穿越河流的施工工艺条件进一步细化。笔者认为该条款所指穿越应为大开挖穿越工艺，一般管道埋深在2~3米；而定向钻穿越管道埋深一般在河床下20 米；盾构埋深则达到40—60米。建议根据不同的管道施工工艺制定相应的管道保护标准。◢

（邱春斌：西气东输管道公司工程处处长）

参考文献：

王荣敏，林罡，王琦.浅谈石油天然气管道保护法与管道建设的关系 2012.6 中国石油和化工

《管道保护》2015年第1期（总第20期）