刘辉

中国石油天然气集团公司法律事务部

随着我国经济社会快速发展，城镇化和生态文明建设步伐加快，石油天然气与人民生产生活的关系越来越密切，油气管道越来越多地进入城乡规划区、人口密集区和环境敏感区，管道面临前所未有的复杂外部环境和挖掘损坏风险，管道安全已超出了企业自身的管理范畴，日益成为全社会的共同责任。建立和完善政府、管道企业、行业组织和社会公众相互联动、共同参与的管道保护法律机制， 落实各方责任，对防止挖掘施工损坏保障油气管道安全意义重大。目前，美国在这方面具有较为成熟的经验。

据统计，美国油气管道里程达60万千米，居世界第一。历史上，美国曾发生过数起严重的油气管道泄露事故①，对管道安全立法产生了重大影响，促使美国国会对管道安全法律进行仔细审查，并在对事故的深度探究中发现，很多安全问题不是管道行业自身可以解决的，需要从立法的高度协调政府、管道企业、行业组织和社会公众各方的行动，并促成了相关法律法规的重要修订，最终将管道安全纳入国家安全体系，为管道安全提供了法律保障。

注：① 1999年华盛顿州伯林汉姆（Bellingham）管道事故，造成3人死亡，25万加仑汽油泄漏，直接经济损失4500万美元。2000年，美国共发生227起管道破裂事故，导致16人死亡，1.97亿美元财产损失。其中，新墨西哥州卡尔斯巴德（Carlsbad）天然气管道爆炸，造成12名露营者死亡，天然气供应中断一年之久，直接导致了加利福尼亚州能源危机。2001年横穿阿拉斯加的输油管道遭醉酒持枪者袭击，导致原油泄露，造成美国1/5的石油生产停滞。2006年阿拉斯加普拉德霍湾（Prudhoe Bay）油田原油管道泄漏事故，造成约760万立方米原油流入环境敏感区域，附近冻土和湖泊受到严重污染。事故原因主要包括第三方挖掘损坏、管道腐蚀破裂和遭受外部袭击。② USC第49篇第8卷§60102

1 美国防止施工挖掘损坏管道的法律制度

通过对美国防止挖掘损坏管道的法律演进的分析，可以将其管道安全立法进程分为三个阶段，即： 2002年以前的管道安全法案，2002年管道安全改进法案，2006年管道检测、保护、实施及安全法案。

1.1 2002年以前防止挖掘损坏管道的基本法律制度

2002年以前的管道安全法案，确立了以建立和参与“统一呼叫通知系统”为核心的防止挖掘损害管道的基本制度。包括：1）运输部制定管道最低安全标准与公共安全计划，该标准要求各州通过建立和使用“统一呼叫通知系统”落实公共安全计划；2）对“统一呼叫通知系统”提出最低要求，规定管道设施运营商为实施统一呼叫通知计划设置管道标记，为建立和运行“统一呼叫通知系统”给予财政拨款；3） 为配合“统一呼叫通知系统”的有效实施制定并执行公共教育计划；4）对违反设置管道标志的行为予以民事罚款，对故意不使用“统一呼叫通知系统”或忽视管道设施标志的行为予以刑事处罚。

运输部制定的管道运输和管道设施最低安全标准，适用于管道设施所有者、运营商及管道设计、安装、检查、应急、试验、施工、扩建、运营、更换和维修活动。该标准要求天然气管道运营商参与公共安全计划，以获知管道设施附近或其影响范围内将要进行的拆迁、开挖、盾构或施工活动，并要求管道运营商确定可能受上述活动影响的管道设施的位置，防止挖掘损坏管道②。

运输部对各州建立和运行“统一呼叫通知系统” 提出最低要求①，以便各州采用该系统将管道设施附近进行的可能影响设施安全的活动通知管道设施运营商。管道设施运营商接到通知后，应及时采用合理方式，准确标记拆迁、开挖、盾构、或施工区附近管道设施的位置②。法律同时还规定，给予运输部财政拨款，作为实施“统一呼叫通知系统”的补助资金③。

《美国法典》规定，由运输部制定一个高效的公共教育计划标准。天然气管道运营商应编制并及时检查公共教育计划的有效性并适时修订，同时将该计划告知位于管道设施所在地受影响的市政区域、学校、企业和居民④。

违反“统一呼叫通知系统”有关规定的罚则有两种：民事罚款与刑事处罚。违反管道标志规定的， 每次向联邦政府交付罚金不超过2.5万美元，连续多次违规，且违规持续一天便作为一次单独违规计算， 最高民事罚款为5万美元⑤。依照1992年管道安全法案的规定，挖掘者故意和蓄意未先使用有效的“统一呼叫通知系统”查明开挖区域的地下设施位置、未注意管道设施运营商设立的管道位置信息或标志，造成管道设施损害后果，包括：导致死亡、严重人身伤害、超过5万美元的财产损失，或未立即向管道设施运营商或其它相关当局报告，或造成危险液体管道泄漏超过50桶的，将被处以罚款、不超过5年的监禁或两罪并罚的刑事处罚⑥。

依照《美国法典》，运输部制定了《管道运输天然气和其他气体的联邦最低安全标准》《危险液体的管道运输》《辅助州管道安全计划的拨款规定》， 分别编入《联邦规章典集》（CFR）第49篇第3卷第1 章第192、195和198节，对“统一呼叫通知系统”、巡线、设置管道标志等涉及挖掘安全的相关事项作了具体规定。以第192节为例，术语“挖掘活动” （Excavation Activities）定义为挖掘、爆破、钻孔、盾构、回填、通过爆破或机械方式移动地面构筑物及其他动土作业。法规要求管道运营商制定预防损害预案并通过参与包括合格的“统一呼叫通知系统” （One call，Call before you dig，Digger’s hotline等） 在内的公共安全计划来执行该预案，并规定了合格的“统一呼叫通知系统”应具备的四个要素⑦，以及该系统具备运行资格应满足的五个条件⑧。根据管道安全法和运输部法规，授权运输部油气管道安全管理部门就各州机构实施许可或授权协议项下跨州管道设施安全计划，或作为代理实施州内管道设施安全计划所需人员、设备及合理活动经费成本的50%向各州给予财政拨款。⑨

注：①“统一呼叫通知系统”最低要求包括9项规则要素：1）系统覆盖有地下管道设施的州的所有地区；2）可能对地下设施造成物理损坏的挖掘者（包括政府雇员和承包商）必须联络适当的通知系统，以证实挖掘范围内是否存在地下设施；3）所有管道设施运营商必须参与一个适当的“统一呼叫通知系统”；4）设施运营商、私人承包商、州或地方机构运行该系统的资格；5）系统可靠性的广告或通知程序；6）对挖掘者提供本人及挖掘活动信息的要求；7）对“统一呼叫通知系统”运营方和管道设施运营商在挖掘者与其联络后的反应要求；8）各州决定系统是否免费；9）与法律规定（USC第49篇第601章第20、22节）相符的处罚要求（USC第49篇第8卷§60114）。 ② USC第49篇第8卷§60114。 ③ USC第49篇第8卷§60125。 ④ USC第49篇第8卷§60116。 ⑤ USC第49篇第8卷§60122。 ⑥ USC第49篇第8卷§60123。 ⑦ 合格“统一呼叫通知系统”的四个要素是：1）州已制定并采用统一电话报警损坏预案；2）“统一呼叫通知系统” 具备运行资格；3）提供给管道运营商作为自愿者承担部分管理职责的机会；4）评估与系统运行成本成比例的加入费（CFR第49篇第3卷§192.614）。⑧“统一呼叫通知系统”具备运行资格所需满足的五个条件是：1）由管道设施或其他地下设施运营商、私营承包商、州或地方政府机构、依照州法律有资格运行“统一呼叫通知系统”人员中的一名或者多名人员运行；2）能够接收并记录挖掘者通报的挖掘信息；3）能够将接收到的信息迅速传达给相应的地下设施运营商；4）能够在州规定的最短时间内，保存挖掘信息通知记录；5）能够将地下设施运营商的名称传达给信息通知方（CFR第49篇第3卷§198.39）。⑨ CFR第49篇第3卷§19811。 ⑩ 公共地下联盟（Common Ground Alliance，CGA）是由政府部门、地下管线专业公司及管网施工单位联合组成的行业协会，旨在保障地下管线安全、保护城市环境，并为有关方面提供有效的事故预防方案。

1.2 2002年《管道安全改进法案》对“统一呼叫通知系统”相关制度的完善

2000年前后美国频发的管道事故是国会修法的重要动因之一，直接促成了2002年《管道安全改进法案》的出台。2002年12月17日，布什总统签署该法案， 其中对与安全挖掘有关的内容作了如下重大修改。

一是对管道安全提出了更高目标。法案将此前法律要求的“最低安全标准”提升到较高水平，对运输部长的管理和执行权进行了改进，对管道运输和管道设施中人民生命财产安全提供足够的保障。

二是鼓励改进并提升“统一呼叫通知计划”。国会责成运输部鼓励各州、“统一呼叫通知系统”运营商、挖掘商及地下设施运营商采用和执行“公共地下联盟⑩最佳实践”（Common Ground Alliance Best Practices，简称CGA Best Practices），并为此提供资金补贴，将CGA倡导并持续改进的预防挖掘损坏的最佳实践上升到法律层面。

三是进一步促进“统一呼叫通知计划”的有效实施。法案要求运输部会同联邦电讯委员会、设施运营商、挖掘商和“统一呼叫通知系统”操作员，设置一个三位数的全国免费电话号码（即后来的811统一呼叫中心①），供各州“统一呼叫通知系统”使用， 方便挖掘者开挖前呼叫全美统一的呼叫号码并通过州“统一呼叫通知系统”报告挖掘信息。

四是扩大公共教育计划，强化公众参与。公共教育计划于1976年首次纳入管道安全法案，但仅适用于天然气管道，法案修订后加入了危险液体管道，以扩大接受教育人群（自治区、学校、商业、管道沿线居民等），告知识别泄露及怀疑发生泄露时应采取的措施，并进一步带动“统一呼叫通知系统”的应用。

五是加强执行“统一呼叫通知计划”的强制性要求。法律将原来规定故意损坏管道的挖掘才认定是犯罪修改为：即使当事人并非故意损坏管道，但其行为对管道造成实际损害，只要他“知道或者有理由知道”挖掘会对管道造成损坏但没有通知管道运营商或其他主管机构，仍可依法被追究刑事责任；挖掘者将管道损坏情况及时通知运营商，可作为对其减轻处罚的情节。同时，对发生事故的管道运营企业提高了民事罚款数额，出现一次事故，最高罚款额从2.5万美元提高到10万美元；连续发生多次管道事故，最高罚款额由50万美元提高到100万美元，由运输部对管道安全事故进行评估。

1.3 2006年《管道检测、保护、实施及安全法案》对“统一呼叫通知系统”相关制度的进一步完善

《管道检测、保护、实施及安全法案》于2006年12月29日颁布实施。该法案首次授权运输部（DOT）处理防止挖掘损坏管道问题，将防止第三方挖掘损坏管道安全计划提升到联邦水平，规定了管道安全计划的九项基本要素，要求各州的计划中必须有足够的强制措施，并将联邦对各州实施管道设施安全计划的成本资助由原来的50%提高到80%。该法案强调，当管道受到挖掘损害，挖掘者必须向管道运营商报告；发生燃料泄漏，必须拨打911报警。该法案还授权为在2002年《管道安全改进法案》颁布后建立的国家级811统一呼叫中心提供资金支持，以实现其在更多的州开通。

2 美国行业组织推进法律实施的成功实践

美国石油学会、美国石油管道协会（AOPL）联合对如何使用“统一呼叫通知系统”、防止挖掘损坏管道编制了操作指南，提出了防止挖掘损坏管道的无误差、无渗漏操作安全挖掘目标。安全挖掘分四个步骤：第一步，挖掘前联络呼叫中心，通知所要进行的挖掘活动，联络前不得进行任何挖掘行动；第二步， 在规定时间内等待管道运营商提供准确的管道位置信息和标记；第三步，注意地下设施标记，明确地下设施确切位置；第四步，谨慎挖掘。

为进一步防止挖掘损坏管道，美国管道设施运营商与其他地下设施所有者、“统一呼叫通知系统”运营商等共同成立了防止地下设施损坏的行业联盟——“公共地下联盟”，通过总结防止挖掘损坏的实践经验并经联盟成员一致认可，发布“公共地下联盟最佳实践”指南，按照规划与设计、呼叫通知、定位与标志、挖掘作业、电子地图、合法合规、公共教育与安全意识、报告与评估、其他杂项等十个方面总结防止挖掘损坏的最佳实践②。该指南适用于包括挖掘项目所有者、挖掘商、项目设计者、地下设施所有者或运营商、呼叫中心（One-Call Center）、设施标志设置者六类主体。

在公共教育方面，1999年华盛顿州Bellingham汽油管道爆炸后成立的管道安全信托基金（The Pipeline Safety Trust, PST），在加强信息沟通，建立政府、居民、管道企业的伙伴关系，促进“统一呼叫通知系统”应用方面发挥了重要作用。

持续改进、不断完善的管道安全立法以及安全挖掘理念和最佳实践的广泛推广运用在美国取得了显著成效。据管道与危险物质安全管理局（PHMSA） 统计，1990年发生的253起事故中有74起因挖掘引起，2009年发生的265起事故中有36起与挖掘有关， 事故率下降了53%。

注：① 根据2002年《管道安全改进法案》并在美国预防挖掘损坏组织“公共地下联盟”推动下，811统一呼叫中心由联邦电讯委员会（FCC）于2005年授权成立。通过呼叫811，管道运营商、挖掘者、用户还可直接向华盛顿国家应答中心（National Response Center， NRC）报告事故情况。 ② 以CGA Best Practices 8.0为例(目前已出11.0版——编者注)，这是一个超过100页的手册，对各方就防止挖掘损坏相关法律规定及“统一呼叫通知计划”、公共教育计划等的实施给出了最佳做法。例如，设计者应通过各种合理方式获取计划挖掘区域的地下设施信息，并在规划、设计中将地下设施在图纸上标明；挖掘者应在开挖前2~10个工作日联络呼叫中心通报挖掘信息并请求对地下设施进行定位；标志设置者使用推荐的统一颜色码为地下设施做标记（如黄色代表天然气设施）；地下设施所有者或运营商定期向呼叫中心提供地下设施信息以建立和完善电子地图数据库系统；各方应采用市场化或广告方式向公众宣传公共教育计划；各方应报告可能或已经发生的符合标准格式要求的事故信息数据以供评估；各方应履行相关地下设施信息保密义务等。

3 我国防止施工挖掘损坏管道的法律规定

《中华人民共和国石油天然气管道保护法》对设置管道标志（第十八条）、交叉相邻工程施工申请（第三十五条）、施工挖掘作业条件（第三十六条）、交叉相邻工程施工通知及现场监督指导（第三十七条）、管道竣工测量图报备（第二十条）、管道巡线（第二十二条）、管道安全保护知识宣传（第七条）等都作了规定，明确了地方政府对交叉相邻工程施工的管理责任，管道企业对管道走向定位、及时发现挖掘风险、宣传管道保护知识以及挖掘方为保障施工挖掘安全应尽的义务，对防止第三方施工损坏管道十分重要也非常必要。但是，管道保护法对第三方与管道运营方或政府之间在信息沟通上还缺乏一个互连的通道和相应的法律保障机制。

建立第三方与管道企业信息沟通的法律机制， 就是要找到一个便捷可行的方式，使第三方能够在开挖前将有关的施工挖掘信息通报给管道企业，由管道企业帮助确认施工挖掘区域是否存在管道并确定其准确位置，在此基础上再依照法律的规定协商确定施工方案并实施。现有法律规定对防止第三方施工挖掘损害管道依然存在制度上的漏洞：一是规划过程中不能明确工程施工范围与埋地管道之间准确的位置关系； 二是目前使用的管道标志虽可大大提高管道走向的辨识度，但却不能成为工程施工作业点与管道定位的准确参照物；三是管道巡线虽有助于发现第三方施工影响管道安全的风险，但却无法约束施工方自觉规避风险、主动弄清施工挖掘区域是否存在管道及其准确位置。实际上，设置管道标志、巡线、第三方事先通报施工挖掘信息制度是相互配合、互为补充的关系，缺一不可，其中，第三方施工挖掘信息报告制度是有效落实交叉相邻工程施工申请、工程施工通知和现场指导的前提，是公众参与管道保护的重要环节，因而也成为美国管道安全立法的一项重要制度。我国现行的管道保护法恰恰缺失这一环节，这也是上述有关规定在实践中落实不到位，第三方施工引发管道事故时有发生的制度性原因之一。

4 启示与借鉴

自1968年至今，美国管道安全立法与时俱进，历经多次修订，形成了较为完备的法律制度体系和安全监管体系，特别是在防止挖掘损坏方面，形成了以法律法规为基础、行业标准为补充、最佳实践为示范的政府、管道运营企业、挖掘方、行业组织和公众共同参与的法律机制，为保障管道安全发挥了重要作用。

目前，我国仅长输油气管道就已超过12万千米，管道与其他建设工程相遇愈加频繁，需要将管道安全提升到国家安全的战略高度。第三方安全挖掘日益成为管道保护的重要任务之一，也是完善我国管道保护法律制度的重要方向和内容。美国的实践经验对完善我国管道保护立法、构建第三方安全挖掘机制， 具有重要的借鉴意义。

一是突出政府职能和作用，政府建立并实施管道安全预案，建立挖掘方与管道运营企业信息交流的“统一呼叫通知系统”，制定公共教育计划标准。二是国家对管道安全和公共教育计划的实施及“统一呼叫通知系统”的建立与运行提供财政支持。三是挖掘方和管道运营企业依法参与并使用“统一呼叫通知系统”，实施公共教育计划。四是将油气管道安全纳入国家安全体系，实现国家一级信息通报和应急响应。五是严格责任追究，对违法行为予以惩处。六是不断完善、改进并推广使用安全挖掘最佳实践，把最佳实践转化为各方实际行动。◢

参考文献：

[1]UnitedStatesCode[S/OL].http://www.gpo.gov/fdays/browse/collectionUScode.acion?collectionCode=USCODE.

[2] Code of Federal Regulations[S/OL]. http://www.ecfr. gov/cgi-bin/ECFR?page=browde.

[3] CAROL M Parker. The pipeline industry meets grief unimaginable: congress reacts with the pipeline safety improvement act of 2002[J]. Natural Resources Journal, 2004, 44(1).

[4] CGA Best Practices 8.0[S/OL]. http://www.docin. com/p-769566652.html.

[5] 中华人民共和国石油天然气管道保护法（中华人民共和国主席令第30号）[S].

（作者：刘辉，中国石油天然气集团公司法律事务部副处长）