管道保护法施行5年来，全社会的管道保护意识得到了明显提升，地方政府依法履行保护管道安全的责任和管道企业依法解决影响管道安全外部因素的能力得到明显加强。但在法律具体实施过程中，管道企业仍遇到一些亟待解决的问题，需要在管道保护法修订和地方立法中予以重点关注。

管道地区等级升级与安全风险问题

由于城乡建设、城镇扩张，许多在役管道在设计及建设时沿线人口稀少，但建成后不久便发展成为人口密集区，致使管道沿线地区等级发生变化。2014年底，西气东输管道公司排查出地区等级升级管段264处，涉及管道长度达420余公里，以前远离居住区的管道逐渐被建（构）筑物包围，管道地区等级从一、二类地区变为三、四类地区，给这些地区的管道和沿线人民的生命财产安全带来了风险隐患。

例如，西气东输一线山西蒲县城区的管道， 于2000年11月依法取得了当地政府的管道路由规划许可。工程建设期间，管道周边为田地，远离城区，属于一类或二类地区，管道设计壁厚为14.6～17.5mm，符合国家技术规范的强制性要求。2007年，蒲县开始实施城市扩张建设，修建了大量基础设施，建设的建筑物与管道之间的距离符合管道保护法中管道中心线两侧5米范围内禁止修建建（构）筑物的规定，并且在管道两侧留有30 米左右的空间。依据《输气管道工程设计规范》（GB 50251-2003）关于地区等级划分的规定，该地区由二类地区升级到四类地区，现役管道的壁厚和阀室间距已不符合该设计规范，管道的安全系数不能满足当前地区等级要求。为此，西气东输管道公司通过加强管道内、外检测掌握管道的安全状态，同时通过人防、物防、技防和信息防等措施来消减风险。在全国，天然气管道周边地区等级升级问题普遍存在。因此，急需法律明确地区等级升级后的责任主体和相互关系的处理原则。

高压/特高压直流输电干扰是地区等级升级的另外一种具体表现形式。高压/特高压直流输电线路输送容量大、输电距离远，电压等级高，在事故状态下，会通过接地极向大地放电,在接地极周边形成大的电位梯度场,对接地极影响范围内的油气管道安全运行造成严重影响。

例如，西气东输管道公司和广东省天然气管网有限公司的管道在广东境内与南方电网的鱼龙岭接地极、大塘接地极、翁源接地极距离较近，其中最近处管道距离大塘接地极约95m，接地极放电对管道形成重大安全生产隐患。当接地极放电时， 管道上的最高干扰电压高达数百伏，管中电流达到三位数水平，腐蚀速率可以达到毫米级每天，影响长度达到百公里级别。按照《高压直流接地极技术导则》DL/T 437-2012和《高压直流输电大地返回运行系统设计技术规定》DLT 5224-2005的要求， 直流接地极址选择时，在预选极址10km范围内原则上不宜有地下金属管道、铁道及有效接地的送变电设施。上述10km的安全距离无法适用于所有情况，无法保证在所有地区都能使油气管道避免高压直流接地极的干扰影响。这是我国经济快速发展到一定阶段出现的新问题，应未雨绸缪，加快研究制定相关强制性的规程与规定。

管道保护法规定，在石油管道线路中心线两侧和附属设施周边修建建（构）筑物的安全距离要符合国家规范的强制性规定。从法律层面看，《输气管道工程设计规范》虽然规定了沿管道中心线两侧各200米范围内，任意划分成长度为2公里并能包括最大聚居户数的若干地段，按划定地段内的户数划分为四个等级。当一个地区的发展规划足以改变该地区的现有等级时，应按发展规划划分地区等级。上述规定是从管道设计时期管道通过区域的人口密度作出的，并没有考虑管道运行过程中人口密度增加的问题。从技术层面看，该规范没有按照管道通过地区人口密度、构建筑物场所属性、规模变化等情况，明确管道安全技术措施及实施工艺。

管道保护法规定：“纳入城乡规划的管道建设用地，不得擅自改变用途”，由于国家至今未出台全国的管道建设专项规划，致使重大管道建设项目与管道所在地的城乡规划发生脱节。另外，由于城镇建设加快，地方政府频繁更改土地规划，甚至发现管道影响其新规划的建设项目时，往往要求管道企业无条件对管道进行改线。

建议综合考虑现役管道地区人口密度、建筑密度等因素变化带来的地区等级变化，对管道级别、地区级别变化造成的设计与现状的差异，制定如换管、改线、降压运行或通过管道完整性管理进行管控等处理措施，并明确为强制性要求。

油气管道的安全保障与管道沿线的土地使用权问题

管道保护法规定，任何单位和个人不得阻碍取得行政许可或者已报送备案并符合开工条件的管道项目建设；同时对管道中心线两侧5～1000米范围内的土地使用行为和其他行为进行了限定。如禁止在管道中心线两侧各5米范围内堆放大宗物资、修筑房屋及其他建（构）筑物或者种植深根植物等。由于管道线路用地呈条带状，破坏了原土地的整体性，造成条带状土地难以有效利用，降低了土地的使用价值。

目前，西气东输管道公司运行管理管道11000 公里。管道对沿线的土地使用带来一定的影响。例如，管道建设时期，管沟开挖及施工作业带占用了土地，采取对土地使用权人临时用地补偿的方式获得“管道地下通行权”，即管道企业在建设时期取得临时用地的权利。然而，在管道运营阶段，管道企业并未取得独立的土地使用权。依据管道保护法规定，原为耕地、水域、草灌丛、荒地的，可恢复为原来的土地利用性质；原为林地的，由于管道中心线两侧5米内不能种植深根植物，只能改为种植草灌丛等浅根植物。土地所有人或使用人的权利势必受到一定限制，这就造成油气管道的安全保障与土地使用权行使的现实矛盾。尽管物权法对地役权有专项规定，但仅限于一般性的规定，并未明确管道设施地役权的补偿程序、范围及标准，管道企业难以操作。

油气管道既是管道企业的生产经营设施，又属于国家基础能源设施，具有企业财产与公共财产双重属性。建议制定并完善有关地役权和管道通行权的法律规定。明确依法建设的管道影响其他土地使用的，可以通过设置地役权取得相关土地利用权，管道企业应与土地使用权人签订地役权合同并登记，按照实际利用情况给予补偿。实施办法应包括管道企业取得管道设施地役权的范围、协商程序、补偿范围及标准等，为解决管道企业与相关土地权利人的权益之争提供法律依据。

另外，针对管道保护法实践中的具体问题， 建议对有关条款做必要的补充完善：

1.管道保护法第33条规定在管道专用隧道中心线两侧各1000米地域范围内禁止采矿。由此造成压覆矿产赔付，管道企业需要按照法律规定的范围内的矿产资源开采区全部进行赔付。建议增加对采矿区与管道进行相互安全影响评价，对不需保留安全矿柱的采矿区不予以赔付的内容。

2.管道保护法第32条规定，穿越河流的管道线路中心线两侧各500米地域范围内禁止抛锚。建议增加应由主管管道保护工作的部门组织安全评审， 作出是否批准建设码头并允许抛锚的决定的内容。

3.管道保护法第33条第二款规定，在管道专用隧道中心线两侧各1000米地域范围内禁止爆破。建议非公共工程且确需实施爆破作业的，经管道所在地县级人民政府主管管道保护工作的部门批准，并经管道企业确认，采取必要的安全防护措施，也可实施爆破。◢

（作者：么惠全，西气东输管道公司总经理助理，管道处处长）

《管道保护》2015年第4期（总第23期）