管道保护法施行5年来，全社会的管道保护意识得到了明显提升，地方政府依法履行管道保护职责的力度不断加强，管道企业依法履行管道保护义务的能力得到明显加强，管道沿线各方保护管道的自觉性不断提高， 管道保护工作朝着良性方向快速发展。西气东输管道公司作为长输管道企业的一员，在管道保护法实践中既是执行者，也是受益者。我们真切感受到管道保护工作取得的进步，同时，也看到了管道保护法实施中遇到的一些问题。

一、法制化进程不断深入， 管道保护局面可“喜”。

我们欣喜的看到，管道保护工作的法制化进程不断推进、深入。地方政府自觉行使管道保护职责的力度正在不断加强。管道沿线地方管道主管部门已依法明确； 甘肃、江苏等省份将管道保护工作纳入管道保护主管部门的绩效考核；上海市明确了各级管道保护主管部门及安监、公安等部门在管道保护工作中的职责分工；湖南省各级管道保护主管部门探索建立大型第三方施工规范化审批制度；浙江省出台了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》。各地方政府推进管道保护法制化进程有效指导了管道保护工作开展。同时，越来越多的施工单位主动与管道企业协商管道保护方案，并依法报地方管道保护主管部门审批；越来越多的沿线居民了解、熟悉管道保护法，主动为管道企业提供有效信息，为管道安全保驾护航。

二、油气管道安全和土地有效利用之间的矛盾难以处理，管道保护存“忧”。

（一）管道保护法规定范围内的土地难以有效利用

管道保护法规定，任何单位和个人不得阻碍取得行政许可或者已报送备案并符合开工条件的管道项目建设；同时对管道中心线两侧5～1000米范围内的土地使用行为和其他行为进行了限定。如禁止在管道中心线两侧5米范围内堆放大宗物资、盖房、修筑其他建（构） 筑物或者种植深根植物等。由于管道线路用地呈条带状，不仅破坏了原来土地的完整性，增加了建设用地成本，而且条带状土地难以有效利用，降低了土地的整体使用价值。

目前，西气东输管道公司运行管理管道约11000公里。管道沿线土地使用不可避免地受到一定的影响，例如，管道建设时期，管沟开挖及施工作业带占用了土地，采取对土地使用权人临时用地补偿的方式获得“管道地下通行权”，即管道企业在建设时期取得临时用地的权利。管道运营阶段，依据管道保护法的规定，原为耕地、水域、草灌丛、荒地的，可恢复为原来的土地利用性质；原为林地的，由于管道中心线两侧5米内不能种植深根植物，只能改为种植草灌丛等浅根植物。运营阶段，管道企业并没有取得独立的土地使用权，依据管道保护法，土地使用权所有人或使用人的权利势必受到一定的限制，这就造成油气管道的安全保障与土地使用权行使的现实矛盾。尽管物权法对地役权有专项规定， 但并未明确管道设施地役权的补偿程序、范围及标准， 造成管道企业难以操作。

油气管道既属于管道企业的生产经营设施，又属于国家基础能源设施，具有企业财产与公共财产双重属性。建议制定并完善有关地役权和管道通行权的法律规定，明确依法建设的管道影响其他土地使用的，可以通过设置地役权取得相关土地利用权，管道企业与土地使用权人签订地役权合同并登记，按照实际利用情况给予补偿。规定内容应包括管道企业取得管道设施地役权的范围、协商程序、补偿范围及标准等，从而为管道企业解决与相关土地权利人的权益之争提供有力支撑。

（二）管道保护法规定范围外的土地使用形成的安全风险

地区等级升级是管道保护法规定范围外的土地使用形成管道安全风险的一类重要问题。当前，我国正处于社会、经济高速发展阶段，城乡建设速度很快，许多建设时期沿线人口稀少的在役管道周边已发展成为人口密集地区，甚至成为人口稠密的城市中心区域，即管道沿线的地区等级发生了变化。2014年底，西气东输管道公司排查出地区等级升级管段264处， 涉及管道长度达420余公里，以前远离居住区的管道逐渐被建（构）筑物包围，管道地区等级从一、二类地区变为三、四类地区，给这些地区的管道和沿线人民的生命财产安全带来了风险隐患。

例如，西气东输一线山西蒲县城区的管道，2000 年11月依法取得了当地政府的管道路由规划许可。工程建设期间，管道周边为田地，远离城区，属于一类或二类地区，管道设计壁厚为14.6～17.5mm，符合国家技术规范的强制性要求。2007年，蒲县开始实施城市扩张建设，修建了大量基础设施，建设的建筑物与管道之间的距离满足管道保护法管道中心线两侧5米范围内禁止修建建(构)筑物的规定，并且在管道两侧留有30米左右的空间。但依据《输气管道工程设计规范》（GB 50251- 2003）关于地区等级划分的规定，该地区由二类地区升级到四类地区，现役管道的壁厚和阀室间距已不符合该设计规范，管道的安全系数不能满足当前地区等级要求。为此，我们通过开展管道内、外检测掌握管道的安全状态，同时通过人防、物防、技防和信息防等措施来消减风险。

高压、特高压直流输电干扰是管道保护法规定范围外的土地使用形成安全风险的另一类重要问题。高压、特高压直流输电线路输送容量大，输电距离远，电压等级高。事故状态下，通过接地极向大地放电，在接地极周边形成电位梯度场，影响油气管道的安全运行。

例如，西气东输管道公司和广东省天然气管网有限公司的管道在广东境内与南方电网的鱼龙岭接地极、大塘接地极和翁源接地极距离较近，其中最近处管道距离大塘接地极约95m。接地极放电时，管道上的最高干扰电压高达数百伏，管中电流达到三位数水平，腐蚀速率可以达到毫米级每天，影响长度达到百公里级别，严重影响管道安全。按照《高压直流接地极技术导则》（DL/T 437-2012）和《高压直流输电大地返回运行系统设计技术规定》（DLT 5224-2005）中的要求，直流接地极址选择时，在预选极址10km范围内原则上不宜有地下金属管道、铁道及有效接地的送变电设施。上述10km 的安全距离无法适用于所有情况，无法保证在所有地区都能使油气管道避免高压直流接地极的干扰影响。这是我国经济快速发展到一定阶段出现的新问题，目前对此暂无相关强制性的法律规定或规范性文件。

管道保护法规定，在石油管道线路中心线两侧和附属设施周边建设建（构）筑物的安全距离要符合国家规范的强制性规定。当前油气管道工程设计规范均采用加强管道强度来保证管道周边建筑物的安全。规范中并没有考虑管道运行过程中人口密度增加的问题以及增加强度并不能解决安全风险的情况。从技术层面看，该规范没有按照管道通过地区人口密度、构建筑物场所属性、规模变化等情况，明确管道安全技术措施及实施工艺。

另一方面，管道保护法规定：“纳入城乡规划的管道建设用地，不得擅自改变用途”。由于国家至今未出台全国性的管道建设专项规划，致使重大管道建设项目与管道所在地的城乡规划发生脱节。当管道影响地方规划的建设项目时，地方往往要求管道企业无条件对管道进行改线。

建议修订现行管道保护法及管道设计规范，综合考虑在役管道地区人口密度、建筑密度、市政工程密度等因素变化带来的地区等级变化，对管道级别、地区级别变化造成的设计与现状的差异，制定如换管、改线、降压运行或通过管道完整性管理进行管控等处理措施，并明确为强制性要求。对于新出现的管道保护问题，及时开展研究，尽早解决安全隐患，并制定规范防止类似事件发生。

建议将地下总体规划纳入法律规范，制定有关地下管线相互间安全距离的国家标准，建立完善城市地下管道管理的法律规章。明确各级政府对本行政区油气管道规划建设工作的领导责任，管道规划建设必须符合管道保护要求，与土地利用整体规划、城乡规划相协调，与城市地下管网、地下轨道交通等各类地下空间和设施相衔接，不符合要求的不得开工建设。

三、部分管道保护法条款与先进生产技术运用的矛盾

随着生产技术不断进步，关于安全边界的界定实际在不断发生变化，许多原先禁止的行为，在先进技术的运用支撑下，实际变得可以作为。管道保护法实践中， 我们认为以下几个问题在满足一定条件时可许可执行。

（一）管道保护法要求在管道专用隧道中心线两侧各一千米地域范围内禁止采矿。管道企业依法开展工作时需要对管道两侧各一千米范围内的管道压覆矿产资源进行赔付。建议对采矿区与管道进行相互影响评价，对不保留安全矿柱的采矿区不予以赔付。

（二）管道保护法要求在管道专用隧道中心线两侧各一千米地域范围内禁止爆破。建议非公共工程且确需实施爆破作业的，经管道所在地县级人民政府主管管道保护工作的部门批准，并经管道企业确认，采取必要的安全防护措施，也可实施爆破。

（三）管道保护法要求穿越河流的管道线路中心线两侧各五百米地域范围内，禁止抛锚。建议由主管管道保护工作的行政部门组织安全评审，作出是否批准建设码头并允许抛锚的决定。

综上所述，我们认为管道保护法实施的5年，是管道保护工作快速发展的5年，是社会各界大力支持管道保护工作的5年。我们看到了从国家到地方政府、管道企业及沿线各企事业单位与群众对管道保护工作的重视与支持。当然，我们也看到了摆在我们面前的诸多问题，这些问题需要大家一起开动脑筋、运用智慧加以解决，使管道保护工作步入更加完善的法制化轨道。

《管道保护》2015年第5期（总第24期）