董澍

温州市油气办公室

管道完整性管理是以预防为主的管理模式，通过对管道面临的风险因素进行识别和评价，实施风险减缓措施，将风险控制在合理、可接受的范围内，使管道始终处于可控状态，预防事故发生，实现管道安全、可靠运行。《油气输送管道完整性管理规范》（GB32167-2015），规定了油气输送管道完整性管理的内容、方法和要求，也为政府相关职能部门开展行业监管提供了重要依据。

1 油气输送管道完整性管理解析

完整性管理贯穿管道全生命周期，对设计、建设、投产、运行和废弃等各环节实施持续循环管理，分为六个阶段。

（1）数据采集和整合阶段：分为数据采集、数据移交和数据储存和更新。由管道企业对照类目对中心线、基础地理、管道设施等数据进行采集，完成后向行业监管部门移交、报备。监管部门核实后将数据录入信息库，由专人维护管理。

（2）高后果区识别阶段：输油、输气管道高后果区管段识别分级表将其分为三级。Ⅰ级代表最小严重程度，Ⅲ级代表最大严重程度。再按管径分为3类，大于762 mm管径类，小于273 mm管径类，还有一类介于两者之间。对识别出的高后果区管道应作为重点管段管理。

（3）风险评价阶段：提倡结合评价目标及数据完整度、经济投入等因素选择适用的评价方法。风险矩阵法将风险分为低、中、较高和高4 个等级。见表 1。

表 1  风险矩阵法分级

依据国内外管道泄漏频率统计数据，首次给出了推荐的失效可接受标准，其中输气管道泄漏失效及事故可接受标准为0.4 次/103 km·年、输油管道为2 次/103 km·年。

（4）完整性评价阶段：新建管道应在投用后3 年内完成完整性评价，输油管道高后果区完整性评价的最大时间间隔不超过8 年。可采用内检测、试压评价、直接评价等评价方法。

（5）风险消减和维修维护阶段：需要根据实际情况和管道地域特点，制定相应的风险减缓措施，包括日常巡护管理、缺陷修复、腐蚀风险控制、第三方施工风险控制、自然与地质灾害控制、应急支持、降压运行等。

（6）效能评价阶段：应定期开展效能评价，确定完整性管理的有效性，可采用管理审核、指标评价和对标等方法进行。

2 油气管道行业安全监管体系

2.1  国家层面

国务院安全生产委员会《油气输送管道保护和安全监管职责分工》（ 2015年），明确了国务院油气输送管道保护部门和相关部门职责。

（1）发改（能源）部门依法主管本行政区域的管道保护工作，协调处理本行政区域管道保护的重大问题；指导督促油气输送管道企业落实安全生产主体责任，加强日常安全管理，保障管道安全运行。

（2）公安机关依法查处打孔盗油等破坏油气输送管道的违法犯罪行为，维护良好的管道保护治安秩序。

（3）安监部门负责组织油气输送管道建设项目安全审查工作；依法组织油气输送管道特别重大生产安全事故调查处理和办理结案工作，监督事故查处和责任追究落实情况。

（4）质监部门负责油气输送管道行业的特种设备安全监督管理；依法组织实施油气输送管道等特种设备质量监督和安全监察。

2.2  地方层面

以浙江省为例，根据《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》《浙江省人民政府办公厅关于切实加强油气输送管道安全监管工作的通知》要求，发改（能源）、公安部门牵头负责本行政区域内石油、天然气长输管道的安全保护工作，依法查处危害管道安全的各类违法行为，牵头组织开展油气输送管道安全专项检查。督促企业制订油气输送管道安全隐患整改方案，组织协调相关部门和企业加快安全隐患整改。规定发改（能源）主管部门依照职责，负责管道建设和保护的监督管理工作，以及危害管道安全违法行为的查处，指导、监督管道企业履行管道保护义务。公安机关依照职责，负责管道保护的相关监督管理工作，以及危害管道安全违法行为的查处。安监、质监、城乡规划等等部门按照职责共同做好管道建设和保护的相关监管工作。

3 当前监管体系存在的不足

3.1  多头管理

根据国家法规和浙江省条例，从国家到省里到地方，众多部门在各自职责范围内都负有管道安全保护相关职责, 但各方的具体职责范围并没有明确,存在交叉重叠、边界不清和空档盲区等问题。

3.2  行业监管专业化程度低

（1）规划选线阶段，选线方案要经规划主管部门审核，管道沿线往往有众多建筑物、铁路、公路、港口航道、市政设施、水利设施、军事设施等等，要通过地质复杂、人口密集、水源保护等特殊地段，规划部门审核时不仅要熟悉管道设计技术规范，而且要与其他相关规划衔接，同时要掌握路由周边现状情况。选线方案是否科学合理对于管道的建设运行安全非常重要，但目前各级规划部门在专业性方面存在不足，给后续建设运行埋下安全隐患。

（2）设计阶段。国务院安委会《油气输送管道保护和安全监管职责分工》规定：安监部门负责组织油气输送管道建设项目安全审查工作，所指安全审查是指项目安全条件、安全设施设计审查。国家安全监管总局《关于调整油气管道安全监管职责的通知》，要求将油气管道安全监管调整纳入危险化学品安全监管范畴，负责安全设施设计审查和竣工验收工作。但在执行过程中，安监部门对于油气管道项目的安全设施审查职责并不都能落实到位。安全设施设计是执行“三同时”制度的重要部分，其审查深度和部门专业化程度尤为重要。

（3）建设阶段。建设主管部门按规定在作出管道施工许可前要进行技术审查，并依法对建设工程质量实施监管。但目前建设主管部门一般只对管道设施的房建工程实施监管，对管道本身建设期的质量监管并没有明确主管部门。目前主要依靠施工单位和监理单位自身管理，工程质量行业监管缺位。

（4）运行阶段。包括日常管理、隐患排查治理和事故应急处理等安全监管。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全”原则，发改（能源）、公安、安监、质监等部门都负有安全生产监管职责。但具体分工对各级发改（能源）、公安、安监部门的职责不清晰，往往采取联合发文、联合检查形式，导致事中责任不清，事后相互推诿。比如地方政府事故应急指挥机构，有设在政府应急办的，也有设在安监部门、公安部门或者发改部门等等，出现这种情况与油气管道监管体系现状有直接关系。

4 管道完整性管理在行业监管中的运用

油气管道“全生命周期”管理要逐步形成行业监管部门分工明确、权责明晰、政企公众沟通协调的管理体制和机制。

4.1  规划（设计）阶段

管道企业的数据采集与整合工作应从规划设计期开始，管道测绘同时采集地理数据及管道周边人口、设施情况。开展高后果区识别，优化路由选择，尽可能避开高后果区。规划部门要做好管道规划选址论证工作，经审核纳入所在地区城乡规划。安监部门要负责安全设施审查，并将油气管道纳入危险化学品安全管理范畴。各级政府和发改（能源）部门要做好公众沟通，必要时进行管道项目社会稳定性风险评价。

4.2  建设阶段

管道建设前应办理施工许可证，建设主管部门应对施工图进行审查。建设主管部门应制定油气管道工程建设实施阶段强制标准，并依据“建设工程质量管理条例”实施监管。管道建设过程中因无法避绕高后果区时或特殊区域时，管道企业应提出防护方案或改线方案, 发改（能源）部门负责对管道防护方案或改线方案进行行政许可，对投运前管道开展保护专项验收。管道建成后管道企业将竣工测量图、应急预案向监管部门报备，同时，应制定管道巡护方案，选择人工或飞行器巡护等。

4.3 运行阶段

安监部门负责油气输送管道地理信息管理系统平台建设，建立统一数据库，对高后果区进行重点识别。质监部门组织实施管道特种设备质量监督和安全监察，监督检查油气输送管道检验检测和风险评估工作，督促管道企业按完整性管理规定的时间间隔和评价方法开展完整性评价。发改（能源）部门和公安部门依照职责分工开展管道安全日常监管，依法排查、处置危害管道安全的外部隐患和违法行为，但对发改（能源）部门和公安部门的职责边界需进一步界定。针对第三方施工频繁造成管道破坏的问题，建立统一呼叫系统，在管道周边开挖作业之前，拨打统一呼叫电话，由专业人员到现场标识管道的走向和埋深，防止管道被挖掘作业损坏。影响管道安全的第三方施工作业，建设单位应编制评估报告，报发改（能源）部门审查批准。

4.4 应急处置阶段

在遇到可能危害管道安全的行为时，特别是第三方危险施工，应依托公安机关，充分发挥其接警、出警优势，处置效率更高、效果更好。对可能引发事故的气象及衍生灾害、地质灾害、恐怖袭击等进行监控分析，应急指挥机构应及时发布预警信息，采取停油停气、降压运行等措施。管道泄漏后发生的火灾、爆炸事故是安全防范重点，管道企业和公安消防部门是处置基础力量。同时，环保部门负责对事故现场开展环境应急监测，对造成的环境影响和危害提出紧急处置措施。 

作者：董澍，高级工程师，温州市油气办公室主任。

《管道保护》2017年第6期（总第37期）