张晓戎1 崔振兴2

1.西气东输管道公司山西管理处； 2.甘肃省管道保护协会

背景资料： 2016年2月23日，国务院油气输送管道隐患整改工作领导小组办公室在北京组织召开中国石油天然气集团公司西气东输一线山西省临汾市境内有关隐患和高后果区段改线工程协调会。会议听取了中石油、山西省政府有关情况的汇报，就改线工程方案进行了深入讨论，最终确定西气东输一线临汾市蒲县和浮山县境内的改线方案，明确了管道改线工程的资金分摊原则，即由中石油承担管道改线工程建设相关费用，山西省临汾市政府承担管道改线拆迁和临时用地补偿等相关费用，领导小组办公室争取国家相关财政补贴支持。山西省政府和中石油要建立改线工程领导协调机制，按照议定的改线工程方案，以今年国庆节前完成改线工程为目标，倒排工期，责任到人，领导小组办公室挂牌督办,力争尽早完成改线工程。在改线工程未完成前，各相关单位要切实做好油气输送管道保护工作，坚决遏制生产安全事故发生，切实保护管道周边人民群众的生命财产安全。

为了解蒲县高后果区改线的来龙去脉， 4月16日，西气东输管道公司山西管理处、甘肃省管道保护协会、《管道保护》编辑部前往蒲县压气站进行了现场调查。

最初路由选择和线路设计

2001年10月，西气东输管道建设单位与蒲县人民政府签订了《蒲县西气东输管道路由协议》，协议中明确了西气东输管道工程蒲县段路由，即：隰县/蒲县县界—薛关镇—荆坡村—化乐—黑龙关镇—蒲县/临汾界。

蒲县段按2001年批复的路由设计，管道穿越蒲县主城区约2.6公里，管道敷设于河流之中，周边无大型及高层建构筑物。考虑到地方长远规划，该段管道按四级地区进行设计和工程建设，工程设计符合国标要求并做了预留。

西一线山西段管道作为西气东输管道工程的一部分，于2005年11月通过国家环保验收；于2006年4月通过国家安全设施竣工验收。

高后果区形成过程

自2007年起，蒲县开始大规模城市规划建设，新修建了学校、医院、居民小区、车站、广场等大量基础设施。为了保障管道运行安全和周边设施安全，在每处建构筑物修建之前，西气东输管道公司都主动向蒲县人民政府职能部门报告，先后致函多份，请求采取避让措施，远离管道建设。虽然所反映的问题在安监等部门的过问下，建设单位采取了一定避让措施，但管道周边建筑物近距离圈占问题仍无法彻底解决。使得管道地区等级由一、二级地区逐步升级到四级地区，造成部分地段管道壁厚和阀室间距不能满足《输气管道工程设计规范》要求，最终未能避免管道高后果区的形成。

按照山西省安监局晋安监发［ 2014］ 281号文件中描述：“西一线干线管道穿越蒲县县城主城区21.6公里，管道周边辐射人口约37000人”。其中存在高级中学等6处圈占管道，管道周边5～50米范围内存在奥体中心等建筑物17处， 50～100米范围内存在西关居民区等15处，以上构建筑物集中在8公里范围内，绝大多数为管道建成后逐步形成。根据蒲县城区2009～2020年的总体规划，管道受影响范围涉及13 公里。主城区外的3处高后果区为：2011年建设的蒲县县城滨河大道距离蒲县压气站放空区距离不足和阳极地床占压； 2014年新建蒲县火车站站前广场距离管道80米，已采取盖板涵保护；管道顺河道中心穿越黑龙关镇650米。

2012年12月，应蒲县人民政府的要求，西气东输管道公司委托设计单位完成了改线方案设计，按照管道保护法第四十四条规定的“后建服从先建”原则，改线费用应由后建方承担，但由于地方政府财政困难未能实施。

高后果区管控措施

按照中国石油股份公司的要求，西气东输管道公司通过采取人防、物防、技防和信息防等措施，持续加强了蒲县段高后果区风险排查和隐患整治。经过2007年、 2013年和2015年开展的管道外检测、内检测和再次外检测，检测结果为：管道外防腐层整体完好、阴极保护有效，未发现不可接受本体缺陷，管道处于受控状态。具体措施是：

（ 1）加强管道巡护工作，实现了全天加密巡护，并通过GPS巡检系统进行考核。

（ 2）加密管道地面标识，每30米设置一个警示桩牌，重点地段采取盖板防护。

（ 3）加强应力监测和阴保，管道本体安装应力应变计， ,每月进行阴保电位测试。

（ 4）做好群众宣传工作。

（ 5）加强与政府合作。及时向地方政府编制、报备高后果区专项应急预案，会同蒲县人民政府联合开展了专项应急演练。

几点思考

油气管道安全，事关国家能源安全和公共安全。据此行调查了解，蒲县高后果区现象在国内并非个例，某管道公司2015年隐患排查统计，管道沿线存在上千处计两千多公里的高后果区，其严重性应当引起各级政府、企业和社会的足够重视。

思考之一：蒲县段管道高后果区的形成，有哪些深层次原因？

蒲县段管道高后果区的形成，从表面看主要是城镇化的快速发展加剧了城镇居民区和重要公共建筑（文化宫、学校、医院和道路等）不断向管道靠拢，致使管道周边地区等级上升，对管道周边人民生命财产安全构成了潜在威胁，形成了高后果区。但是，究其深层次原因：一是管道的法律地位没有得到充分体现，管道运输和铁路、公路相比，其法律地位和政府重视程度远低于后者，管道仅被视为石油企业的附属设施，由企业自行经营，其国家战略意义未得到应有体现，管道的重要性被弱化。二是对管道用地缺乏法律制度保障，管道地下通过权未得到法律和相关部门确认，管道用地“临时使用、长期占用”的现状与土地法、物权法的规定相矛盾，管道企业与国有、集体土地的所有者和使用者利益冲突不断。三是地方城乡建设规划和管道建设规划缺乏科学性、长远性和前瞻性，相互之间统筹兼顾不够。四是相关政府部门对预防管道高后果区的产生缺乏有效监管，现有的技术规范对高后果区的形成缺乏有效预防和限制措施。

思考之二：蒲县段管道设计建设既然合法合规，为什么还要改线重新建设？

从西气东输一线蒲县段当初选线设计来看，主城区段管道按照四级地区等级设计和建设，提高了强度系数，增加了管道壁厚、埋深并采取了加盖防护板等防护措施，其设计与建设合法合规。之所以改线重建，笔者认为，首先，改线是根据蒲县城镇发展需要，依据管道保护法第二十一条“地方各级人民政府编制、调整土地利用总体规划和城乡规划，需要管道改建、搬迁或者增加防护设施的，应当与管道企业协商确定补偿方案”的规定决定的。其次，政府和管道企业对高后果区管道一旦发生泄漏爆炸事故带来的社会风险的认知高度一致，其社会风险不可接受，后果是灾难性的。高后果区管道改线是保护管道周边人民群众生命财产安全的负责之举。在调查中，有位管道企业的负责人指出：“青岛“ 11.22”等事故的发生给人民群众生命财产造成了极大损失，引起了全社会的高度关注，教训极其深刻。管道自身的财产损失是能够承担和接受的，但人民群众生命的失去是无法挽回的，社会风险和社会责任的缺失是不可接受的。”因此，不能仅仅考虑管道在正常的建设与管理条件下是安全的，还应当充分考虑管道因材料设备缺陷、疲劳、腐蚀、应力集中、第三方损坏等非正常情况下的不安全因素。作为工业安全等级最高的核电站也曾发生过安全事故，管道设计、施工和运行管理安全等级远低于核电站，发生事故的可能性同样也不例外。各级政府和企业的决策者、管理者以及规范标准的制订者，在管道规划、设计、建设、运行和管理等环节中，必须高度重视管道高后果区的预防和治理，将社会可接受风险控制在合理、可接受的范围内。

思考之三：对城镇居民点、重要公共建筑与管道的距离该如何管控？

当前国内管道所处的外部环境，既不同于欧美国家又不同于俄罗斯，无论是欧美以强度保安全的理念，或者是俄罗斯以距离保安全的理念，都不符合我国国情。我国在经济发展阶段、法治建设、安全意识、政府和企业公共安全管理等方面都与欧美等西方发达国家不同，这是制定管道保护相关政策法规和标准时必须考虑的重要因素。国家技术规范在制定城镇居民点、重要公共建筑与管道的距离标准时，绝不能仅考虑节约用地、路由选择难易和降低选线成本，将管道与周边建筑物之间的距离确定为五米，忽视事故状态下五米以外的人员安全。应真正树立“以人为本、安全发展”的理念，在国家相关法律法规和标准中对距离加以科学严格限制。用基于风险可接受标准的方法，在管道周边设立相应的建筑物控制区，将管道事故发生后的风险和损失控制在最小范围，降低对公众和环境造成较大不良影响。

思考之四：政企双方管道高后果区社会风险管控职能该如何转变？

科学合理划分政企管理职能，各司其职，齐抓共管，加强社会风险管控。按照管道保护属地管理的法律要求和经验做法，地方政府应对管道周边地区等级升级从严管控，切实负起领导责任。对特殊管段社会风险管控由地方政府（派出所、村镇政府和街道办）担负主要职能，有效组织开展宣传动员、隐患防治、行政执法等工作。管道企业在履行管道保护主体责、确保管道自身安全的同时，用技术和资金支持等方式进行合作，协助地方政府实施社会风险管控。

思考之五：如何从源头上有效遏制管道周边地区等级不断升级的严重局面？

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。蒲县高后果区的形成纵然受城镇快速发展、建设土地紧缺等因素所限，但从维护法律权威、依法行政方面看，也暴露出一些单位在落实管道保护法等法律法规方面还不同程度地存在着有法不依、执法不严、违法不究、规划不当、利益冲突、各自为政、缺乏合力等问题。管道保护法规定的管道保护主管部门的职能落实艰难而漫长，管道保护和高后果区预防治理缺乏顶层制度设计，使很多问题积重难返。为此，建议国家尽快修订管道保护法，制定实施细则，并对相关技术规范确定的五米管道保护距离进行重新审视，合理确定，避免管道周边地区等级不断升级，避免重复投资和浪费，从源头上消除目前管道周边地区公共安全形势恶化的局面。

《管道保护》2016年第3期（总第28期）