姜长寿

甘肃省管道保护协会

1 必要性和紧迫性

（1）改革开放以来，我国油气管道建设在30多年间赶上西方发达国家用了100多年时间所达到水平。截至2016年，我国已建成油气管道总长度达到12.5万公里，初步形成“西油东送、北油南运、西气东输、北气南下、海气登陆”的油气输送框架。发展与风险并行。在管道惠及亿万民众的同时，因第三方施工损坏而导致的管道泄漏事故时常成为广大民众群死群伤或环境污染的“罪魁祸首”。

（2）继2014年“6.30”中石油新大一线原油管道原油泄漏燃烧事故、2015年“6.23”中缅天然气昆明东支线管道天然气泄露事故、2015年“9.23”涩宁兰管道刘化支线天然气泄露事故、2016年“7.21”西气东输二线中卫段管道天然气泄漏事故等第三方施工损坏管道的严重的生产安全责任事故之后，2017年7月4日，吉林松原市又发生第三方施工造成燃气管道泄漏爆燃事故，造成群死群伤。

这些事故发生的直接原因虽然是第三方违法施工所致，但也暴露了地方政府部门、第三方施工企业、管道企业安全管理的缺陷与不足。而深层次原因反映在法治层面上既有法律制度不完善使法律执行效力打了折扣，又有普法教育活动不够扎实达不到应有的效果，还有对第三方施工监控失之于宽、流于形式等。

（3）还要看到，近年来由于城乡经济的快速发展，油气管道周边第三方施工活动年均增幅达10—20%，每年总数达近万次。其中交通、水利、电力、其他管线项目与在役管道产生大量交集，且发生频繁、类型复杂、新技术多、工期要求紧。不少项目具有极大地隐蔽性、随意性和广泛性，对其进行预测和控制的难度极大，因此第三方施工挖掘损坏事件一直是导致管道泄漏事故发生的主要风险之一，成为当前管道安全必须直面的严竣挑战。

（4）美国等发达国家防止第三方施工挖掘损坏成功经验告诉我们，油气管道输送行业安全问题不是管道行业自身可以解决的，需要从立法的高度协调政府、管道企业、行业组织和社会公众各方的行动。2006年美国《管道检验、保护、强制执行和安全法案》，首次授权运输部处理防止挖掘损坏管道的问题, 将防止第三方挖掘损坏管道的程序提升到联邦一级水平，授权运输部为州的管道安全管理提供资金，将管道安全纳入国家安全体系，为管道安全提供了法律保障，最终使第三方损坏事故率下降了50%以上。

（5）借鉴国外立法经验，总结归纳管道保护法实施以来各级政府和管道企业在预防第三方施工损坏管道方面的成功经验，加快预防第三方施工损坏的法律制度建设，提高法律的执行效力，用法治的思维破解第三方施工损坏管道的难题，为油气管道的安全发展提供坚实的制度支撑和法治保障，是一项非常必要和紧迫的任务。

2 法律制度修订完善的思路

（1）原则和出发点

按照管道保护工作坚持“安全第一、预防为主、法治保障”的原则，完善预防第三方损坏法律规定，为管道保护工作由“事后处置”向“事先预防”转变提供法律依据。

管道保护法实施以来各地地方政府和管道企业的实践表明，坚持“预防为主”是管道保护工作的核心内容，也是预防第三方施工损坏的前提。包括第三方施工损坏在内的任何管道泄漏事故都是可以预防的。关键之关键，必须将立足点纳入“预防为主”的轨道，“防患于未然”，把可能导致事故发生的所有机理或因素，消除在事故发生之前，这也是法律修订完善的出发点。

（2）基本思路

旨在按照构建政府领导、部门监管、企业主责、社会参与机制的要求，完善预防第三方损坏法律制度，为建立管道保护长效机制提供法律保障。

一是合理设置预防第三方损坏各方职权。按照责权利均衡配置的需要，明确第三方施工企业安全生产和施工前报告责任，完善管道企业现场安全指导和服务责任。健全地方政府部门管道保护管理岗位设置和人员配置，完善行政执法机构，对危害管道安全的行为依法制止和处罚。建立政府主外、企业主内、地企联动、无缝衔接、协调高效的管道保护模式。

二是完善工程安全质量保证体系。做到政府监督、社会监理、第三方施工企业自控。地方性法规规章应明确规定管道相关区域第三方工程勘察、设计、施工、监理单位资质要求、施工现场全方位监理和管道企业提供技术指导要求。

三是拓宽社会公众参与管道保护的渠道。通过政府制定和实施社会公众法律宣传培训计划、发布油气管道安全保护工作社会告知书和发挥社会组织作用等措施，加快社会法制建设和普法教育，构筑社会法治环境，加大管道保护管理要素对人因、物因的约束规范力度，提高管道保护法治威慑力，为管道安全运行保驾护航。

四是推进管道保护工作科技创新。加快推行管道完整性管理、第三方施工风险评价、统一呼叫系统、管道地理信息系统、无人机巡线、第三方损坏预警系统、雷达+视频监视系统、互联网+管道保护等先进科技手段，进一步完善相关法律规定，发挥先进科技在防范第三方施工风险中的关键作用。

3 法律修订完善的有关建议

（1）明确政府监管职责

①制定部门监管责任清单。明确规定城乡建设、公路、铁路、水利、航道、港口等主管部门在建设规划衔接、项目审批、日常监管等方面的管道保护责任。

②完善第三方项目审批管理。规定县级以上人民政府应当建立健全相关部门参与的预防第三方施工损坏管道的信息通报和协作机制，对管道周边第三方项目的实施加强规划许可和施工许可管理，妥善处理其他建设工程与管道相遇的重大问题。

③建立管道保护执法机构。规定县级人民政府设立管道企业参与的管道安全管理机构，接受政府主管部门的委托，持证上岗，对危害管道安全的行为依法制止和给予行政处罚。

④完善竣工测量图备案制度。规定对经批准试运行的管道，管道企业应当自管道试运行起九十日内，将地理坐标、高程、埋深等资料和图纸报管道保护主管部门备案。

⑤制定举报奖励制度。规定任何单位和个人发现管道事故和危及管道安全的第三方违法施工、突发性地质灾害等事件，应当立即报警，经核实后给予表彰奖励。

⑥设立管道保护带。规定在管道核心保护区之外设立一定宽度（10—20米）的保护带，保护带内应禁止修建居民小区、学校、商场等人口密集场所和变电站、加油气站、储油气罐等易燃易爆物品的生产、经营、存储场所。

（2）强化企业主体责任

①实施五部委推行完整性管理规定，规避、消减第三方施工等损坏管道风险。

②建立健全管道保护制度和操作规程，加强管道保护宣传与教育培训，加强管道巡护、检测、维修和更新，做到人防、物防、技防、信息防相结合。

③制定管道事故应急预案，定期进行管道事故应急演练。

④主动加强企地合作，做到预防第三方施工损坏关口前移。

（3）完善相关法律责任

①追究管道企业对第三方施工指导、监督、监护失察的法律责任。补充规定管道企业“对第三方施工未尽到告知、指导、监督、监护责任的”应追究相应法律责任。

②加大对违法从事施工作业的处罚力度。建议对违反管道保护法第五十三条的规定，未经依法批准进行施工作业的，“情节较重的，对施工单位处一万元以上五万元以下罚款”改为“情节较重的，对施工单位处五万元以上十万元以下罚款”。

③追究政府部门监管失职的法律责任。对不履行法律、法规规定的管道保护职责，或者违法实施监督检查和行政处罚的，对直接负责人和责任人应追究相应的法律责任。

④制定管道保护行政处罚裁量基准。对妨碍预防第三方施工损坏的各种违法行为，按每种违法行为可能导致的后果及轻重程度，在法定的行政处罚种类和幅度范围内对裁量幅度的进行分档细化，包括违法行为、使用情形、裁量基准等。

（4）建立信息交流平台

①建设统一呼叫电话。规定在省一级设立预防第三方挖掘损坏的统一呼叫电话，提供工程申报、违法施工举报、信息查询等服务。

②推广应用“国家管道地理信息系统”。为改善政府监管手段、做好城乡建设规划和管道规划的有效衔接提供技术支持。

（5）建立区域应急机制

①规定由政府牵头制定区域管道事故应急预案，建立政府领导、部门联动、社会响应的应急救援机制。

②地企应急预案相互衔接与资源共享。

（6）发挥社会公众作用

①制定公众宣传和培训计划。规定各级政府应制定管道保护公众宣传和培训计划，组织开展管道安全培训教育，提高管道沿线单位和公众管道保护法律意识。

②发挥社会组织的桥梁纽带作用。开展管道保护法律、法规的宣传教育，参与管道保护法规、标准的制定，协助政府实施公共教育计划，制定行业自律规范。

（7）建立管道通过权制度

①采用地役权合同方式设立管道通过权，并办理地役权登记，管道企业取得管道地下通过和检测、维修作业的等权利，并对土地权利人给予补偿。

②国土资源部门应当按照管道中心线两侧各五米地域范围影响土地使用的程度和管道建设时土地的用途，制定补偿标准，组织管道企业与土地权利人签订地役权合同，明确当事人双方的权利义务。

（8）制定法律实施细则和地方性法规

专门设置预防第三方损坏等章节，进一步完善防范体系，细化法律实施的方式、方法和程序规定等。

（9）完善标准规范体系

紧密结合我国管道安全和公共安全现状，抓紧对现行工程设计规范和标准进行修订。

作者：姜长寿，甘肃省管道保护协会副秘书长，高级工程师。

《管道保护》2017年第4期（总第35期）