张圣柱1,2 王如君1,2 多英全1,2

1.中国安全生产科学研究院

2.重大危险源监控与事故应急技术国家安全监管总局安全生产重点实验室

【摘要】 基于规划的目的和区域规划的基本原则，探讨了目前我国油气管道规划面临的问题和产生的深层次原因。从政府加强规划统筹衔接、企业落实主体责任、社会各方积极参与、共享管道建设红利、建立规划决策支持系统等方面，提出了做好油气管道规划、保障规划实施的五个要素。有助于从源头上消除安全隐患，保障油气管道的安全运行。

【关键词】油气管道 区域规划 管道规划 统筹 要素 公共安全

20世纪20年代开始，城市的集聚和中心化程度迅速提高。与此同时，人口激增、基础设施无序建设、安全生产隐患严重、事故后果极易扩大等弊端也日益明显。事实证明，仅从单一角度出发已不能有效解决城市发展出现的问题，要保证城市生产、生活等各项经济社会活动的正常运行，必须将城市作为一个整体进行长远考虑，统筹规划交通、电力、燃气、供热、通信、给水、排水等各类基础设施。区域规划包括了公共安全、资源、环境、生态等多个要素，油气管道作为能源动脉，已成为区域规划的重要因素[1-4]。

2013年11月22日，中石化青岛东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸（以下简称“11•22”事故），造成62人死亡、136人受伤，这起事故暴露出区域规划不合理、审批把关不严等问题，给我国城市安全敲响了警钟。为何闹市区规划建设在原油管道这类高危设施之上，值得我们认真反思，深刻总结经验教训。

1 油气管道事故特点及建设发展趋势

油气管道主要输送原油、成品油、天然气等易燃易爆介质，链长面广，承受较高运行压力， 一般埋在地下，地形复杂，环境多变，容易受到腐蚀、自然灾害以及第三方影响，发生泄漏等情况之后不易被发现。目前油气管道正朝大口径、高压力（西气东输三线干线管径为1219mm、设计压力为12MPa） 方向发展，一旦发生事故，应急处置难度较大，极易造成严重后果。“11•22”事故就是原油泄漏之后流入市政排水暗渠，企业应急处置不当造成的，因管道周边分布有大量居民且未能及时疏散，导致事故后果严重扩大。

城市的快速发展对能源供应提出了更高的要求，工业生产和居民生活离不开能源的持续供应。据统计，2013年我国一次能源消费约为2850百万吨油当量，其中石油和天然气共占一次能源比重的23%，因目前其利用方式相对较为清洁，是当前我国大力发展的能源类型。作为油气资源的主要运输方式，目前，我国陆上长输油气管道总里程已超过12万公里（原油管道约2.3万公里、成品油管道2.1 万公里、天然气管道约7.6万公里），连接境外资源的西北、东北、西南和海上等四条油气通道已建成并投入运行。随着境外油气资源的进一步落实， 以及城镇气化率的提高，管道建设仍处于快速发展阶段。对油气管道进行合理规划布局，保障管道及周边区域人员安全，是当前油气管道建设面临的重要问题。

2 油气管道规划存在的问题

“11•22”事故之后，国务院安委会在全国范围内组织开展了油气管道安全专项排查整治，排查出管道占压、安全距离不足、不符合安全要求的交叉穿越、形成密闭空间等安全隐患近3万处，平均每4公里就存在1处安全隐患。部分原本处于荒郊野外的油气管道已被居民区等设施包围，大量隐患存在于人口密集区，管道周边人员分布众多，一旦发生事故危害性极大，不仅会造成重大人员伤亡，还会波及周边群众及单位，容易引发公共安全事件[5-6] 另一方面，新建油气管道面临“无路可走”的困境，城市建设发展过程中，没有给油气管道留出通道，要新建油气管道就必须对部分已有建（构）筑物进行搬迁，这不仅增加了建设成本更造成了严重的资源浪费。在城镇化快速发展、油气管道仍将大量建设的情况下，迫切需要我们重新审视问题出现的原因。

2.1 重经济轻规划

国务院油气输送管道保护和安全管理工作专题调研中发现，个别地方政府对规划的严肃性、科学性、前瞻性认识不足，没有认真执行后建服从先建的原则，随意改变城乡规划的问题严重，重复出让、发包建设用地的现象普遍。特别是2006年以来，一些地方政府对土地财政的依赖度不断升高（2012年我国地方土地出让收入占地方预算收入的比重为46.69%）[7]，地方政府在财政压力之下，将管道建设用地或管道建设临时用地重复出让的情况屡有发生，局部地区出现了在管道周边新建小学、政府办公大楼、居民区、工厂的现象，致使管道被占压和安全距离不足，对公共安全构成严重威胁。

2.2 缺乏区域规划统筹

目前在城市地下建有燃气、供热、电力、供水、排水、通信、工业等多类管线，城市周边有成品油、天然气等管线（哈尔滨市在对地下管线进行普查时将管线分为100余类），且分属不同部门和单位管理。地方政府规划管理自由裁量权较大，规划的编制和实施往往处于单方运作之中，相关部门和单位参与规划决策论证的程度有限，管道企业、专家学者、社会公众参与不充分，导致规划的统筹性和全局性不高，约束性和权威性不强，甚至出现为服从新建项目而修改已有规划的问题。

2.3 土地使用责权利不对等

管道建设用地方式不能保障土地权益人的利益。2000年以后新建的管道仅在建设过程中进行了临时征地，管道上方土地用途受到限制，这种用地方式已由名义上的临时征地变为实际上的“永久征地”，损害了土地权益人的利益，导致隐患持续产生而且不易协调解决。管道企业大多未向管道途经地方政府纳税，而是由石油企业总部统一纳税，地方政府提供了管道建设用地，不但没有获得任何收益，反而还增加了安全监管工作责任，导致地方政府在管道保护工作中的积极性不高。

2.4 企业主体责任未落实

“11•22”事故发生之前，部分管道企业对管道保护和安全管理重视不够，管理层级多、效率低，对管道监管和巡护的力度不高，对影响管道安全运行的第三方施工如何进行有效管控问题缺乏行之有效的措施，对督促相关方严格按照规划保护管道的问题没有据理力争，对制止管道占压、侵占安全距离等违法行为制止不力，管道被非法占压、与高密度人员场所安全距离不足的安全隐患大量出现。

3 做好油气管道规划的五要素

保护油气管道安全就是保障国家的经济安全、社会稳定和人民群众的生命财产安全，而规划可以从源头上、本质上保证管道的安全。

3.1 政府加强规划统筹衔接

各级地方政府应坚持依法行政，先规划、后发展，重规划、严落实，做好城乡规划和油气管道专项规划统筹衔接，并保持规划的严肃性。在制定城乡发展规划时，应以安全为前提，充分考虑油气管道的安全风险，从源头上消除因规划布局不合理造成的隐患。同时，提高规划的统筹性，严格执行后建服从先建的原则，维护规划的公信力，保持规划的连续性。研究建设管道走廊，为城市生命线规划安全通道。

3.2 企业落实主体责任

管道企业应借鉴国际先进管理模式，理顺企业内部管理体制，做好企业和地方政府在城乡规划和管道保护工作中的衔接配合，反映企业的合理诉求，依照石油天然气管道保护法做好现役油气管道的保护工作，依法制止占压管道、施工挖掘伤害等违法行为，维护企业的合法权益。强化人员配备和安全投入，加强管道监管和巡护力度，完善管道监测监控设施，建立和完善油气管道管理信息系统。

3.3 社会各方积极参与

完善城乡规划和油气管道规划的制定机制， 应允许有关部门和单位参与规划的决策和论证， 规划主管部门及相关部门应充分吸收管道企业、专家学者、社会公众等各方意见。加强法制宣传教育，创造公众参与条件和渠道，形成管道保护人人参与的局面。

3.4 共享管道建设红利

建立责权利对等的管道建设用地模式，建立管道途经地区收益分配机制，改变管道企业仅由石油企业总部统一纳税的机制，探索管道企业向途经地方政府纳税和企业、地方政府等多方共同出资建设和运营管道机制，增加油气管道对途经地区税收贡献率。细化管道建设用地土地年补偿标准，保障管道途经地土地权益人的利益，提高保护管道的主动性。明确管道建设用地征地范围和管道地下通过权。适当放宽管道建设用地指标， 保障管道建设用地，解决目前城市周边油气管道无路可走的难题。

3.5 建立规划决策支持系统

充分利用信息技术，建立全国统一的国家油气管道地图系统，设立管道信息共享平台，为规划统筹和管道保护搭建平台，满足国家和地方政府安全监管需求，实现数据的广泛共享和使用，为全国各类规划统筹、土地利用、管道保护等工作提供决策支持。市级地方政府建立城市地下管网管理信息系统，实现城市地下管网的信息化、可视化、动态化管理，为规划、建设、管理、维护等各个环节提供可靠依据，保障地下管线安全运行。◢

（作者：张圣柱，中国安全生产科学研究院，博士， 高级工程师）

参考文献：

[1] 尹海林. 当代区域规划理论与天津市域空间发展战略研究[D]. 天津大学, 2004: 26-37

Yin hailin. Research on contemporary regional planning theory and Tianjin city space development strategy[D]. Tianjin University, 2004: 26-37

[2] 张圣柱, 吴宗之, 张健, 多英全. 油气管道选线和风险评价相关法规与方法[J]. 油气储运, 2012, 31(9): 663-669

Zhang Shengzhu, Wu Zongzhi, Zhang Jian, Duo Yingquan. Relevant regulations and methods for route selection of oil and gas pipeline and risk assessment[J]. Oil & Gas Storage and Transportation, 2012, 31(9): 663-669

[3] 吴宗之, 魏利军, 王如君, 多英全, 康荣学, 许铭. 化工园区安全规划方法与应用研究[J]. 中国安全生产科学技术, 2012, 8(S): 46-51

Wu Zongzhi, Wei Lijun, Wang Rujun, Duo Yingquan, Kang Rongxue, Xu Ming. Methods and applications of safety planning for chemical industrial parks[J]. Journal of Safety Science and Technology, 2012, 8(S): 46-51

[4] 刘丹, 杨启劲, 彭中礼. 城乡统筹:规划管理的模式转换与体制创新—基于湖南省的调查和研究[J]. 中国行政管理, 2010, 93-96

Liu dan, Yang qijin, Peng zhongli. Urban-rural integration: planning management’s model converting and system innovation—Drawing on investigation and research from Hunan Province[J]. Chinese Public Administration, 2010, 93- 96

[5] 国务院严肃处理“ 1 1 . 2 2 ” 中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故[ E B / O L ] . 2 0 1 4 - 0 1 - 26. http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_20262/2014/0126/229686 /content_229686.htm

[6] 李升. 土地财政与财政体制关系研究: 基于数量的分解[J]. 中央财经大学学报, 2015, 1: 11-18

Li sheng. Study on the relationship between land finance and fiscal system: based on the number decomposition[J]. Journal of Central University of Finance & Economics, 2015, 1: 11-18

《管道保护》2015年第4期（总第23期）