史航

中国石油天然气管道工程有限公司

1 问题的提出

近期有刊物上开展了“管道保护距离的红线应当划在哪里”的讨论，阅读了相关的文章，有两点认识：

一是发现大家的不同观点还是常说的“建设与管理”的分歧——建设方基于管道的安全性、技术经济可行性建设管道，强调在安全程度满足的前提下，建设技术可行、经济合理的管道系统；管理方肩负保障长期运营安全的责任，强调管道的危险性，以获得更好的保护条件。本人认为：只有全面负责“管道建设和运行”全过程的人士才能对于建设标准、管理条件给出全面的评价，而偏重于任何一方面的论点都是不全面的。二是分歧的根源还是对管道安全性的理解：管道的危险究竟是随时会出现的，还是在特殊条件下才会发生的？综合这两种分歧，寻求在分歧争论中得出较为全面而科学的论点：如何全面理解影响油气管道安全的各种因素，处理好管道建设与管理的关系，创造一种既安全又高效的建设与运行和谐的氛围。

2 法律法规和技术规范是统一的

2010年，我国颁布了《中华人民共和国石油天然气管道保护法》。这部法律是在全面总结2001年《石油天然气管道保护条例》实施9年经验的基础上，为使我国境内油气（长输）管道得到全面且合理的保护而出台的一部法律，管道保护法以“保护已建成的管道为主”，同时也作出了管道规划与建设方面的规定，内容很全面。新版《输油管道工程设计规范》 GB50253-2014、《输气管道工程设计规范》 GB50251-2015在编制过程中，结合法律法规要求，全面考虑了管道安全、环境保护、技术可行与经济合理性，并考虑了管道良好的运营维护、保护条件，规定了输油、输气管道与周边设施的距离，规定了管道的强度要求、稳定性要求、防腐蚀要求、管道的运行控制要求、质量检验、数据采集等一整套各方面的安全要求，规范从上报修订计划到修订过程大约历时3年时间，其间经过了几稿反复的讨论及网上征集意见，最后得到国家住房与城乡建设部的审批颁布。

这两部规范与相关法律法规的精神是一致的，具体的规定也是遵照法律条文制定的。《管道保护法》第三十条规定的“在管道线路中心线两侧各五米范围内，禁止下列危害管道的行为：（一）种植乔木、灌木、藤类、芦苇、竹子或者其他根系深达管道埋设部位可能损坏管道防腐层的深根植物；（二）取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蚀性物质、使用机械工具进行挖掘施工；（三）挖塘、修渠、修晒场、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、构筑物”，这是给管道划定了5米的保护距离，规范中也将“管道距离建筑物的距离应不小于5m”作为强制性条文规定，这与法律是一致的。另外，管道设计过程中绝对不是仅仅遵从这一条要求，管道设计不但会考虑尽量远离人口密集区和各种建筑物，而且还要根据沿线的人口密度（并考虑规划的发展情况）提高管道的壁厚及严格检测手段，加强管道的防腐蚀、防第三方破坏的措施，增加管道的风险控制水平（泄露检测和截断阀室等）。这里要强调：规范给出的安全措施是完整的一套规定，而不是仅仅“间距”一项。

管道保护法第三十一条规定：“在管道线路中心线两侧和本法第五十八条第一项所列管道附属设施周边修建下列建筑物、构筑物的，建筑物、构筑物与管道线路和管道附属设施的距离应当符合国家技术规范的强制性要求：（一）居民小区、学校、医院、娱乐场所、车站、商场等人口密集的建筑物；（二）变电站、加油站、加气站、储油罐、储气罐等易燃易爆物品的生产、经营、存储场所。前款规定的国家技术规范的强制性要求，应当按照保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则确定。”第三十一条与第三十条内容是相联系的，强调了不同方面：一是管道线路两侧5m是具体的“线路保护范围”；二是如果在管道及附属设施周边修建所列建构筑物，其建筑物、构筑物与管道线路和管道附属设施的距离应当符合国家技术规范的强制性要求。两条规定的侧重点不同，管道保护法整个第三章“管道运行中的保护”都是各方面保护的要求，贯穿起来，内容很全面，很容易理解。

有的专家说：“规范依据管道保护法第三十条（确定距离要求）是有悖于立法的原意”，“第三十条不是制定距离标准的法律依据，而第三十一条是制定距离标准的法律依据”，这种观点显然是对法律和规范的误读，法律的各条规定是一个整体，制订规范时都要考虑，仅依据一条显然不够，第三十条和第三十一条涵盖的方面不同，怎么能说一条是依据而另一条不是呢？立法的原意都是“保护管道”，保护管道并不是间距越大越好，而是要适度。《石油天然气管道保护条例》第十五条曾要求：“禁止在管道中心线两侧或者管道设施场区外各50m范围内，爆破、开山和修筑大型建筑物、构筑物工程”，这一条引起很大争议，管道保护法编制中就删除了该项规定。规范规定管道线路两侧5m的保护距离，不是“有悖于”而恰恰是“符合”法律。

3 设计规范与其他规范的对比

谈到我国设计规范对距离的要求，许多人做过与国外标准的对比——称为“对标”工作，比如和美国、俄罗斯规范的对标。

一些专家提出：“美国《液体管道联邦最低安全标准》规定，管道和住宅、工业建筑及公共场所的最小间距为15.24m”，此句话引自Title49: Transportation PART 195—TRANSPORTATIONOF HAZARDOUS LIQUIDS BY PIPELINE，其中§195.210原文是： (b) No pipeline may be located within 50 feet (15 meters) of any private dwelling, orany industrial building or place of public assemblyin which persons work, congregate, or assemble,unless it is provided with at least 12 inches (305millimeters) of cover in addition to that prescribed in§195.248. 本句话所指的§195.248条是管道埋深要求，其中对于工业区、商业区和居民区要求最小埋深为914mm。从原文看出，对于15m的油气是带有条件的，并不是一律必须离开15m，隐含的意思是：在埋深满足的情况下可以缩小间距。有些专家还列举俄罗斯规范，俄罗斯规范确实规定有管道按照压力、管径及壁厚的不同距离居民建筑物有较大的距离，世界上也只有俄罗斯和独联体国家有这种要求，他们以“事故状态的潜在影响半径”作为确定距离的依据，而世界上大多数国家的法规和技术规范中都没有给出管道与建筑物的具体距离要求，我国设计规范与国际上欧美等常用的标准相同。俄罗斯规范适应其地广人稀的环境条件，若参照俄罗斯规范，我国除了西部荒漠地区，其他地区都不能建设油气管道。

同时，还对我国油气管道的设计规范与我国《城镇燃气设计规范》 GB50028作了对比，以及与《油气管道完整性管理规范》 GB32167中提到的“输气管道潜在影响半径”相比，根据与上述规范中的距离对比，说明“油气管道限定5m的保护距离不足”。其实规范的应用场合是不相同的，在规范修编中对这些因素均反复斟酌过，修编历时3年邀请过各方专家论证，油气管道在正常的建设与管理环境下其安全是有充分保障的，油气管道与城镇燃气管道的环境、材料、技术要求均不同，两者是不可比的。油气管道不能以“燃烧或爆炸事故状态下的潜在影响半径”作为确定距离的依据，完整性管理规范也只是在“高后果区识别”一章列出估算潜在影响范围的公式，强调重视“高后果区”，该规范中没有与设计规范冲突的地方。

4 由间距问题引起的管道危险的认识

风险和危险的概念不同，作为输送易燃易爆介质的油气管道，风险总是存在的，但对于具体的每条管道或每段管道，在正常的运营参数和维护管理条件下，管道是安全的，并不是每段管道都时刻存在很大“危险”，即便是距离建筑物较近（比如说不小于5m），只要有正常的可以维护的条件，不受第三方破坏的影响，管道则不存在危险，风险程度在可接受范围内。管道的完整性管理规范就是要求运营单位识别出每段管道的风险，及时作出风险消减措施，保证管道的完好状态。 11.22青岛管道引起市政排水管网爆炸事故之后，国家下决心消除管道隐患，共排查出近3万处各类管道隐患，并下达了3年完成治理的任务，目前已完成治理任务的90%。

造成我国管道事故的主要原因，据统计还是第三方破坏，既有打孔盗油的有意识破坏，也有其他工程施工、挖掘、堆载等无意识的破坏。管道的风险不光是由于“与建筑物的间距不足”引起的，离开建筑物很远，也可能遭受第三方破坏。但靠近建筑物属于高后果区，需要加强管理。一篇文章上这样写：“有专家分析，一些地区的高后果区安全隐患非常突出，某种程度上已经具备了类似8.12天津大爆炸的物质条件”！不知道是哪方的专家发表此言论，管道作为一个线性工程，不管管径再大，出现泄露爆炸的能量与8.12天津大爆炸的危化品场区相比也是微不足道的。难道说国家这两年多的管道隐患治理一点效果也没有？该专家既然发现如此重大的隐患，作为如此关心管道安全的专家，就应该立即向管道管理部门或政府指出这种危险所在，若发现了重大危险而不反映，显然是不对的；若没有发现具体存在的重大隐患，仅仅是个人判断，又有什么依据说这些？另外，也不知道正式刊物上登出这种评论是什么意思？我们理解，这就同坐在飞机上喧哗：飞机时刻都有爆炸、坠落的危险。

5 关于管道保护距离究竟多少合适的问题

我国已建油气管道超过12万公里，按照管道保护法进行管理，从维护管理条件到土地利用、用地工农关系等各方面，目前的法规、规范是健全的，管道的安全条件基本是满足的， 11.22事故后全国范围内进行了大规模的隐患治理，管道的安全状况更加趋好。

目前的新建管道不同于二十年前的管道，每条管道设计时都经过了安全、环境等九大评估，管道经过的每一段路由都要获得地方规划、环保、土地管理、安监、水利等行政部门的批复意见，有些地段还要征求乡镇的意见，各地政府对管道路由、管道安全性都非常重视，管道建设的外部安全因素可以说考虑的更全了。再说，管道本身从钢管制造、防腐、管道设计中采用的安全系数、施工和检验等，都有严格管理程序；我国的管道管理也进入“完整性管理”阶段，随着内检测技术的发展，对管道的风险评价、维修改造更有针对性。加上11.22事故之后的隐患治理工程，总体来说，我国管道的安全状况在可接受范围内。

对于管道5m保护区是否满足维护管理条件，经向多数管道管理公司了解，他们认为此距离是合适的，当然再扩大一些对于抢修更好，但土地是当地业主的，想扩大也不可能。有的专家建议在管道5m的保护范围以外再设置“建筑控制区”，想法不错，但不现实。考虑我国土地利用、城乡规划的现实情况，稍微发达一些的地区土地都非常紧张，建筑区在不断扩大，道路、电力线、光缆、各种地下管道等越建越多，各自占有一块或一条带土地，油气管道的10m宽保护带之内，还有其他管道、光缆等并行，一个阀室的征地都非常困难，这种情况大家都很清楚。谁都知道管道保护间距越宽越好，国家制订管道保护法不是没考虑这些问题，设计规范的编制者也反复研究过。只是因为出现了11.22事故，一些专家的灵感来了：输油规范原来的15m怎么变成了5m？这不是明显不顾安全吗？建议专家们到国内东部地区走走，调研一下当地的管道管理公司，一条管道要全部保持5m的距离容易吗？再去各地规划和土地管理部门调研一下：设立管道的建筑控制区是否可行；同时调研一下：管道的事故主要是哪些因素造成的，间距是不是主要的风险因素。

有的专家提出：管道需要征地，享有“地役权”，以此来保护管道。这种想法有一定道理，但实施起来很难：管道占用长长的一带土地，征地宽度不可能太宽， 3m？ 5m? 管道不可能像铁路、公路一样占用很宽一带土地（一般有几十米或上百米），有些管道单位尝试过：想把沿管道3～5米宽一带划为永久征地，地方根本不答应：你管道弯弯曲曲占据这么窄一条地，把当地的土地利用规划全打乱了。

另外，管道线路究竟需不需要沿线永久征地？本人认为——不需要！管道与公路铁路等地上设施不同，管道的优势就是埋地，和地铁一样，在地下平稳地工作，不影响地面的利用，管道可以和地面上农田、绿地、河流、道路和谐共存，但管道上方不能修建间构筑物，人群也不能在管道上方长期活动。我国管道线路一直都是“施工临时征地”，如果国家出台新政策——改为永久征地，配套有相应的土地价格和补偿机制，也可以；但这种可能性很小，各地都把自己的土地价格估算很高，比如等同于房地产用地，征地费用会很高，管道项目承受不起，会影响我国今后的管道建设。再者，如果新管道要求永久征地，老管道沿线也会要求永久征地，会引起很大的矛盾，或许对国内整个管网的运行造成不利影响。所以，这是一个很敏感的问题。我们的意见，还是严格按《管道保护法》的规定，维持目前的用地方式为妥。

6 结论

综上所述，本人还是坚持以往的观点：目前《输油管道工程设计规范》和《输气管道工程设计规范》规定的间距是合理的，作为设计者和管道研究者，对国内管道的安全状况是看好的，我国的管道用地政策也不需要做大的变动。

（作者：副总工程师，全国工程勘察设计大师）

《管道保护》2016年第3期（总第28期）