杨永 何仁洋

中国特种设备检测研究院

目前，我国政府对纳入《特种设备目录》的压力管道实施监督管理，截至2015年底，我国目录定义范围内的压力管道共有43.63万公里[1]。压力管道分为长输管道、公用管道和工业管道。长输管道为油、气资源长距离输送的主要工具，其传输距离长、沿途环境多样、地质条件复杂，且向大口径、高压力、大输量等高参数方向发展，如西气东输三线支干线经过10省份，总长7378Km，干线设计压力12～10Mpa，直径1219/1016mm，设计输量300亿m3/年。公用管道为城镇公共事业及居民用输送燃气及热力的管道，特别是燃气管道，量大面广，与人民群众的生活息息相关，目前我国燃气使用人口已达到5.17亿、家庭达到1.61亿户，管道总长度（含非压力管道）达51万公里[2]。工业管道主要用于企事业单位输送各类工艺介质，为适应生产工艺需要，其输送的介质具有高温、高压、有毒及腐蚀性等特征，如苯加氢精制装置管道在临氢状态下工作温度可达到630℃[3]。

可见，压力管道是国民经济建设和人民生活的重要基础设施，其输送介质的易燃、易爆、有毒属性及高温、高压的操作工况，一旦发生事故，会引发火灾、爆炸、环境污染等灾害，严重威胁人民生命、财产安全及社会和谐。压力管道安全监管体系是压力管道安全运行、预防事故的基础保障，经过几十年的发展，我国已形成基本完善的压力管道安全监管体系，但仍存在管理部门职能交叉、法规标准体系不健全、监管实施困难等问题。本文介绍分析了我国压力管道安全监管模式、体制及法规标准体系的现状，为健全完善压力管道安全监管体系提出建议。

1 我国压力管道安全监督管理模式

我国实行的是全过程的压力管道安全监管模式，即从压力管道的设计、制造、经营、安装（维修/改造）、使用及检验、检测等各个环节进行安全监管。设计环节，对设计单位及审批人员实施许可[4]，要求压力管道设计单位应取得由国家质检总局颁发的《特种设备设计许可证》，设计审批人员应经考核后取得相应审批范围的资格证书。按分类、分级管理的原则，压力管道设计许可分为长输管道（GA）、公用管道（GB）、工业管道（GC）及动力管道（GD）四大类。

制造环节，对压力管道元件制造实施行政许可，要求国内压力管道元件制造单位依据安全技术规范要求取得《特种设备制造许可证》或经具有资质的检验机构型式试验合格[5,6]，其生产的管道元件才可在中国境内使用；由国外制造的压力管道元件，目前安全阀及气瓶阀制造单位需要取得制造许可，其他元件首次进口需要经型式试验合格方可在中国使用。目前，压力管道元件分为A级、B级、AX级三大类，其中，A、AX级由国家质检总局审批许可，B级制造单位由所在地的省级质监部门审批。同时，埋弧焊钢管及聚乙烯管的制造过程需要进行制造监督检验[7]。

经营环节，被《特种设备安全法》首次纳入安全监管范围，该法中提出了基本要求，相应的配套规定尚未出台。

安装环节，要求选用的压力管道元件满足法规要求，安装前向管道监察部门告知，安装过程实施安装质量监督检验[8]，安装单位、监督检验单位及无损检测单位应取得相应资格[9]，监督检验及无损检测人员取得相应级别的检验检测人员证书。目前，安装单位许可类别分为长输管道（GA）、公用管道（GB）、工业管道（GC）、动力管道（GD）、长输（油气）管道带压封堵、管道现场防腐蚀作业等六种。监督检验单位许可分为长输管道（DJ1）、公用管道（DJ2）、工业管道（DJ3）、动力管道（DJ4）四类。改造维修过程，目前要求工业管道的重大维修由有资格的安装单位施工，GC1级管道采用焊接更换管段或阀门时需要监督检验。

使用环节，要求管理人员和巡检维护人员考核取证，使用单位办理压力管道使用登记[10]及开展定期检验工作[11-13]。长输（油气）管道和公用管道使用登记已列入行政许可改革范围，国家质检总局和各地质监部门暂停办理长输（油气）管道、公用管道的使用登记[14]。定期检验单位和人员应取得相应资质，单位许可分为长输管道（DD1）、公用管道（DD2）、工业管道（DD3）三类，检验人员资格分为检验员与检验师。

《特种设备安全法》对管道报废提出了要求，并要消除使用功能及注销使用登记。

2 压力管道安全监督管理体制

我国压力管道安全监督管理的体制是，国家质检总局承担综合管理全国压力管道安全监察、监督工作的责任，公安、住建、交通等部门负责各自职能范围内的安全监管。压力管道的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测、进出口以及压力管道的检验检测机构和检验检测人员、作业人员的资质资格的监管归质检总局[15]；压力管道的打孔盗油、蓄意破坏等行为归公安监管；依据《建设工程质量管理条例》，发改委经济运行调节局对包括压力管道在内的石化专业建设工程进行监管；交通部门对于码头范围内的压力管道运行安全进行监管；安监部门对海上管道及其登陆段进行安全监管。可见，我国各部门在压力管道安全监管方面存在职责交叉。

《特种设备安全法》规定，县级以上特种设备安全监督管理部门负责本行政区域内的压力管道安全监管，但我国压力管道主要集中在中石油、中石化等央企，由于管道的主管部门不在其行政区域内，所以地方监管机构对央企，特别是跨省管道企业的监管存在困难。

3 压力管道安全法规标准体系

涉及压力管道的安全法规，除安全方面的基本法《安全生产法》外，特种设备方面基本形成了由法律、行政法规、部门规章、技术规范及技术标准构成的法规标准体系，但仍不完善。法律层面，《特种设备安全法》对包括压力管道在内的特种设备安全监管进行了全面系统的规定，为目前我国压力管道安全监管的基本依据。行政法规层面，《特种设备安全监察条例》对压力管道制造、检验检测的监管作出了规定，但未包括设计、安装及使用的安全监察。部门规章层面，1996年劳动部颁布的《压力管道安全管理与监察规定》在2014年废止后，目前专门的部门规章缺失。技术规范层面，基本覆盖设计许可、元件制造许可、安装单位许可、型式试验、安装监督检验、定期检验、使用登记、检验人员及作业人员考核等各环节及方面。但是，部分技术规范未能及时更新，与当前安全监管形势不适应；尚缺少部分配套技术规范，如安全技术监察规程仅有工业管道类，压力管道作业项目中的带压封堵无考核大纲，油田集输管道分类无明确规定等。技术标准层面，基本齐全，但存在重复、交叉及缺失，仍需进一步完善，如定期检验缺少内腐蚀直接评价（外检测）相关的国内标准等。

4 建议

针对我国压力管道安全监管体系存在的问题，提出如下建议：

（1）明确责权边界。通过与安监、交通、能源等相关主管部门沟通协调，明确监管范围与责任边界，如与能源部门在油气管道运行安全监管方面、与住建部门在公用管道的安装质量监管方面、与安监部门在海洋管道与陆上管道边界方面、与交通部门在码头管道运行安全监管方面，界定范围和责任。

（2）完善法规标准体系。以《特种设备安全法》为基础，进一步完善现行压力管道安全监管相关法规标准体系。健全《特种设备安全监察条例》的内容，将设计、安装及使用环节纳入条例范围；尽快出台压力管道的部门规章，将法规及条例的规定具体、细化；整合完善现有的技术规范，将技术规范内容与上位法及改革目标协调一致，落实企业主体责任，精简行政许可，强化技术机构支撑，加强协会行业自律，形成完善统一的大规范；精简国家强制标准，推动缺失标准的修制定，引导重复交叉标准的整合。

（3）建立央企协调通道。国家质检总局与央企总部建立高层协调通道，督促央企从总部层面接受压力管道监管方式，让央企更多地参与压力管道技术规范的制定，使央企在顶层设计方面考虑国家安全监管因素，可更有利于落实企业主体责任，使技术规范内容更切合实际，政府安全监管更加顺畅。

（4）鼓励创新应用。面对当前快速发展的科技创新现状，在安全前提下，通过技术评审、制定标准及纳入技术规范等手段，鼓励新材料、新技术、新工艺在压力管道上的应用。

（5）加大宣传力度。通过媒体宣传、现场宣传、培训宣贯等方式，多渠道、多途径加大压力管道安全监管相关宣传工作，发动社会公众监督和参与，形成全社会共同参与的安全监管新局面。

（6）强化依法监管。压力管道安全监察机构依据压力管道相关法规，在当地政府领导下，依托技术机构的技术支撑，加强现场监督检查力度，对压力管道生产、使用、检验检测等方面存在的违法违规行为严惩不贷，做到压力管道安全监管有法必依。

参考文献：

[1]质检总局办公厅.质检总局关于2015年全国特种设备安全状况情况的通报,2016年3月31日.

[2]吕淼.中国城镇燃气行业发展现状及政策建议[J].国际石油经济， 2015(6):22-29.

[3] 潘缉悌，徐宏，等. 苯加氢高温临氢管道服役十年后的安全状况研究（一）——工艺管线及炉管选材[J].压力容器， 1997（3）， 14-19

[4] TSG R1001-2008 压力容器压力管道设计许可规则

[5] TSG D2001-2006 压力管道元件制造许可规则

[6] TSG D7002 压力管道元件型式试验规则

[7] TSG D7001-2005 压力管道元件制造监督检验规则

[8]国质检锅[2002]83号 压力管道安装安全质量监督检验规则， 2002年3月21日

[9] TSG D3001-2009 压力管道安装许可规则

[10]TSG D5001-2009 压力管道使用登记管理规则

[11]质检总局2011年第95号公告 特种设备作业人员作业种类与项目

[12]TSG D7003-2010压力管道定期检验规则——长输（油气）管道

[13]TSG D7004-2010压力管道定期检验规则——公用管道

[14] 质检总局办公厅关于压力管道气瓶安全监察工作有关问题的通知（质检办特〔2015〕 675号）

[15] 安委〔2015〕 5号 国务院安全生产委员会关于印发《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工》的通知

作者：杨永，中国特种设备检测研究院，高级工程师。