刘辉

中国石油天然气集团公司

加强合规管理是管道企业运用法治思维和方式解决管道保护重大问题的重要思想方法、管理方法和工作方法，对于提高管道保护管理水平，意义重大。

加强合规管理，是依法保护管道维护企业权益的必然要求

从根本上讲，管道保护要处理好两个关系，即内部关系和外部关系。内部关系主要是指企业内部管理关系。处理好内部关系，有赖于完善企业内部规章制度、管理规程和操作规程。外部关系主要包括规范性法律关系和契约性合同关系，是指管道企业处理与政府和第三方在管道的规划、建设、运行保护过程中产生的行政管理关系和民事权益关系。处理好外部关系，必须遵守法律、法规和国家技术规范的强制性要求，并在法律法规规定原则下，对可协商谈判的事项充分行使意思自治。

因此，管道保护中的一个重要问题是要分清哪些事项是法律强制必须遵守的，哪些事项是可以协商谈判的。以管道建设工程与其他建设工程相遇关系处理为例，管道保护法规定了“后建服从先建”的基本原则。依照这一原则，后建方通常要履行更多义务，取得项目许可或授权，承担先建工程增加的费用，相应地承担更多责任；先建方通常处于较为有利的地位，对后建方的技术施工方案有审查确认权，对施工作业有现场监督权等，具体的权利义务关系由双方在穿越合同中约定。以管道穿越铁路、公路、河流为例，在前期工作中，管道企业必须依法取得路由许可、规划许可、用地预审批复、环评等审批和项目核准文件；在施工建设阶段，管道企业应先取得开工许可，穿越河流的还应取得岸线许可、水上水下施工许可等，必要时还应听证或进行专家论证，这些都是管道企业作为后建方必须遵守的法定要求。在这一过程中，同时贯穿着管道企业与相关利益方的合同关系。管道企业要与有关政府部门、土地权利人、铁路、公路、河道等企业充分沟通协商，签订管道用地协议和管道穿越协议，确定用地范围、补偿金额，明确工作程序、工程范围、施工方案、管理事项，以及相遇工程给合同方或第三方造成损害赔偿的范围及责任承担等。

合规管理是法律法规自身强制性、规范性的必然要求，违反法律法规必然要承担相应的法律责任，直接给项目带来法律障碍，导致项目延误甚至被叫停。合同管理是合规管理的重要组成部分，合同作为平等民事主体之间明确权利义务、在发生争议纠纷时维护自身权益、诉诸法律保护的依据，一旦签订，即具法律效力，必须依法履行。管道规划、建设、运行保护中涉及诸多复杂的行政强制关系和与第三方平等主体的财产利益关系，通过加强合规管理，妥善处理好上述关系，是做好管道保护工作的基础和前提。

加强合规管理，要在解决管道保护的重大问题上下功夫

管道保护法对企业合法合规提出了全面要求：管道企业要遵守本法和有关规划、建设、安全生产、质量监督、环境保护等法律、行政法规，执行国家技术规范的强制性要求，建立健全本企业有关管道保护的规章制度和操作规程并组织实施。近年来，国家投资体制改革不断深化，对大型建设工程安全、环保、维护稳定及相关审计的要求愈加严格，特别是管道保护法颁布实施后，全社会对管道安全、环境安全、私权保护高度关注，为适应形势的要求，管道企业在管道保护合法合规方面取得了长足进步，守法用法、依法维权的意识和能力有了很大提升。企业普遍重视普法宣传，尊法、学法、知法、守法，主动营造依法建设和保护管道的氛围和环境；排查清理、辨识风险，结合管道保护特点，分门别类建章立制，努力把法律的要求转变为企业的行为准则和实际行动。

在合规管理中，应认识到，法律是双刃剑，管道保护法有关保护距离的规定，在禁止他人行为、限制他人权利的同时，也对管道后建选线形成制约。为此，对法律条文的适用及有关条款适用之间的逻辑关系要有准确理解和把握，在依法行权的同时，必须遵守法定程序，履行法定义务。以西气东输泰兴-芙蓉天然气管道长江穿越为例，管道选线通过锚地，受管道保护法第三十二条关于在穿越河流的管道线路中心线两侧各500米地域范围内禁止抛锚的限制，海事部门不予办理长江穿越许可。经请示国家能源主管部门研究协调，认为该管道穿越长江15号锚地，属于新建工程与既有锚地相交关系，属于管道保护法第三十二条规定的法定保护距离的例外情形，适用该法第十三条、第四十四条关于建设工程选线和相遇相交的规定。应注意的是，该问题最终协调解决的关键是各方自始自终依法依规运作：一是管道选线满足受地理条件限制不能避让的情形（三个选线方案中最佳）；二是对穿越工程进行管道安全和通航安全评价、制定防护方案并经专家评审和政府批准，符合法定程序；三是定向钻穿越深度和管道壁厚等实际防护措施超过技术标准和专家论证方案要求，能够从技术上保证管道安全和锚地正常使用。

在合规管理中，还应认识到，在知法守法用法的同时，要不断发现管道保护中的新情况新问题，不断总结经验教训。目前，在管道保护法实施中，关于地方政府调整规划致使管道改建搬迁补偿问题、管道用地问题、矿产压覆评价补偿问题、天然气管道穿越环境敏感区问题、相遇关系协调处理机制及交叉工程技术标准完善问题等等，都需要在实践中研究探索。可以讲，管道保护工作充满挑战。企业要在合规管理中努力学会运用法律思维和方法，创造性地开展工作，推动法律制度和相关配套制度的不断完善。以管道建设通过林地、饮用水源保护区有关问题争议为例，经请示国务院法制部门研究协调，形成了《研究石油天然气管道通过林地、饮用水水源保护区法律适用问题的会议纪要》，国家林业局据此下发了《关于石油天然气管道建设使用林地有关问题的通知》，该通知作为管道用地的重要配套制度，为管道建设通过林地消除了法律障碍，保障了西二线及后续管道建设通过林地的顺利进行。

加强合规管理，要在提升合同管理的合法性规范性上下功夫

相遇关系广泛涉及相遇工程双方作为平等民事主体之间的权利义务关系。因此，合同管理在管道保护相遇关系处理中具有特殊重要的地位。在管道保护的合同管理方面，对照国外做法，企业在管道保护中的合同管理意识还没有完全建立起来。如何将合同管理运用到相遇关系处理中，在管道与铁路、公路、河道等工程交叉相遇时，通过合同约定施工程序，确定安全防护方案和相关管理事项，明确各方权利义务和损害赔偿责任等，还有很多工作要做。

英、美、加、俄等管道大国在这方面具有比较成熟的经验。以英国管道穿越协议为例，协议范围涵盖管道建设期和运营期，合同条款详尽完备，对术语定义、工程程序的确定与实施、责任与赔偿、施工代表、不可抗力、保密、管道投运后额外工程与额外工程责任、适用法律与管辖、通知、合同效力等作了全面具体的规定，涉及工 程、技术、经济、法律等各个方面，具有很强的预见性、指引性。合同附件囊括了工程穿越平面图，工程范围，计划、规范和流程（安装布置、穿越点准备、穿越点施工、竣工检查与测量、测量规范、应急程序等），综合竣工图，施工代表及为其开展工作应提供的设备和条件等，具有很强的操作性。协议体现了相遇关系处理中“后建服从先建”的原则和平等主体的民事契约自由原则，反映了相遇工程的根本特点，大大提高了协商效率，为相遇工程顺利进行、保障安全、明确责任提供了可靠保障。

借鉴国外经验，研究制订、推广应用相遇工程示范合同文本，对于事前风险控制，保障合同的合法性和合同管理的规范性，更好地维护自身权益，提升管道保护管理水平具有重要意义。反过来，管道企业在与铁路企业、公路企业等有关方的合作交流中，运用合同管理，对提升维权意识和依法规范运作水平，发展先进适用的相遇工程穿越技术标准，也将发挥积极的促进作用。 ◢

（作者：中国石油天然气集团公司法律事务部 副处长）

2014年第4期（总第17期）