黎亚伟

深圳市住房和建设局

燃气管道是城市基础设施，承担着保障民生、优化能源结构、促进节能减排等重要任务。同时，燃气作为一种易燃易爆危险品，其安全事关城市的经济发展、百姓生活和社会公共安全。如何保障燃气管道安全运行是一座城市必须面对和解决的问题。深圳市对燃气管道安全保护工作进行了多年的探索和研究，于2015年9月以政府规章的形式发布了《深圳市燃气管道安全保护办法》（以下简称保护办法），为加强燃气管道安全保护工作提供了有力支持。

出台背景

近年来，由于深圳市天然气需求快速增长，燃气管道迅速发展，其安全问题日益突显，突出表现在以下几个方面：第一，燃气管道线路长、密度高。截至2015年底，全市已建成城市燃气管道5421公里，其中，次高压及以上压力级别的管道520公里，中压管道4901公里。第二，大量高压燃气管道穿越建成区,高压燃气管道和天然气长输管道在规划建设时并没有穿越城市建成区，但随着城市的发展和扩张，造成了高压燃气管道、天然气长输管道穿越建成区的既成事实，从而给城市带来巨大的安全隐患。第三，燃气管道遭遇施工影响日趋频繁。许多燃气管道已被施工工地重重包围，很多甚至被非法占压、圈占，破坏燃气管道的事故数量逐年攀升，年均发生破坏管道事故达35宗。

燃气属于易燃易爆危险品，一旦发生事故将直接危及深圳市、香港乃至整个珠三角地区生产、生活用气的正常供应，造成严重的社会影响， 2010年“ 12.13”厦深铁路施工破坏长输管道造成燃气泄漏事故，已给深圳市的燃气管道安全保护工作敲响了警钟。 2013年“ 11.22”青岛输油管道爆炸、2014年高雄燃气爆炸都造成巨大的人员伤亡和财产损失。

早在2008年，深圳市建设局曾以部门规范性文件的形式印发实施《深圳市燃气管道设施保护办法》，但是该办法主要存在三个方面的问题：一是效力低，部门规范性文件无法设置处罚条款，对相关单位和部门的约束力低；二是适用范围小，该办法仅适用于城市燃气管道，不适用于城市门站之前的长输管道；三是规定不够全面，该办法仅笼统规定了管道查询及签订保护协议，但对各方协商不成及施工现场的一些细节未有规定。因此，必须结合新形势、新要求，加快燃气管道安全立法，有针对性的解决燃气管道安全保护中存在的问题，加强对燃气管道的安全保护。

保护办法的重点内容

（ 1）加强燃气管道保护的执法监管力量深圳市燃气管道的执法监管力量较为薄弱，市住房建设局负责燃气管理的在编人员8人，各区（含新区）负责燃气管理的在编人员1～3人，全市燃气管理在编人员总共34人。燃气管道安全管理只是燃气管理工作的一部分，管理人员数量少、人员分散，与燃气管道安全保护的严峻形势难以相适应。为此，保护办法参照地铁运营管理、电力设施保护、大型引水工程保护的执法模式，由机构编制部门发文设立“燃气管道安全管理机构”，执法人员由相关管道燃气企业派出，经费由管道燃气企业负责，由燃气主管部门委托燃气管道安全管理机构行使部分行政处罚权（见第九条、第四十七条）。

该方案有以下优点：第一，可以将行政执法与企业的日常巡查紧密结合起来。目前，深圳市相关管道燃气企业已建立了较为完善的日常巡查制度，配备了专业技术人员进行全天候、全覆盖式的巡查，管道燃气企业能及时发现破坏燃气管道的违法行为，但由于缺乏手段难以及时、有效地制止违法行为。通过保护办法规定，委托燃气管道安全管理机构行使部分执法权，能有效解决行政主管部门执法力量不足、执法不及时等问题。第二，从合法性和操作性方面考虑，该思路可行。《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政主管部门可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。保护办法将与企业日常巡查有关的、需要在现场及时处置的行政处罚权委托燃气管道安全机构实施，是符合上述规定的。在实践中，地铁、电力、水务等城市基础设施行业的执法均采用该模式，取得较好的成效。第三，可以与行政主管部门的监督管理形成合力，将有限的行政管理资源投放至重点环节、重点区域，突出管理重心。

（ 2）加强燃气管道运营中的安全管理保护办法主要从五个方面加强燃气管道运营中的安全管理：一是明确管道燃气企业是燃气管道安全的责任主体。深圳市从事管道燃气经营的企业非常集中，仅有深圳市燃气集团、广东大鹏液化天然气有限公司和中石油西气东输管道公司广东管理处三家。保护办法强化了企业的主体安全责任,明确管道燃气企业是管道安全运营的责任主体，并具体规定相关责任（见第二十一条）。二是强化主管部门在燃气管道安全监管中的责任。保护办法规定了市主管部门在燃气管道安全保护中的四个方面责任，明确了市、区主管部门的职责分工（见第五条）。三是规定了燃气管道安全隐患排查与治理制度，充分发挥联席会议的作用。市主管部门应当定期组织管道燃气企业对燃气管道隐患进行排查，发现安全隐患及时组织整改，或者通过联席会议明确相关责任单位，相关单位应当按照联席会议决定限期整改（见第三十一条）。四是规定了燃气管道日常巡查制度。保护办法要求管道燃气企业建立日常巡查制度，配备专门巡查人员，对具有高度危险性的城市高压燃气管道和天然气长输管道，加大巡查力度，提高巡查频率（见第二十八条）。五是规定了燃气管道的特殊防护措施。保护办法要求管道燃气企业对易发生地质灾害、易遭车辆碰撞和人畜破坏的燃气管道采取特殊防护措施，并要求管道燃气企业针对高压、长输管道建立信息化监控系统，进行实时在线监控（见第二十七条）。

（ 3）明确并优化燃气管道安全保护范围《深圳市地下管线管理暂行办法》（市政府令第265号）规定“规划国土部门应当会同相关地下管线行业主管部门，划定地下管线安全保护范围并录入市地下管线综合信息管理系统”，《深圳市燃气条例》也有燃气管道安全保护范围禁止性行为的规定。为落实上述规定，保护办法具体划定了燃气管道的安全保护范围和安全控制范围，并规定了安全保护范围内的禁止行为和安全控制范围内施工的保护性规定。同时，结合深圳市实际情况，保护办法主要就天然气长输管道、城市次高压以上燃气管道划定了安全保护范围，中低压燃气管道暂不划定安全保护范围。全市需要划定安全保护范围的燃气管道长度不超过500公里（见第二十三条至第二十六条），最大限度地减少了对深圳市各项建设事业的影响。

（ 4）加强工程建设中的燃气管道保护为避免和减少工程建设对燃气管道造成破坏，保护办法加强了工程建设中的燃气管道保护：第一，明确了建设单位和施工单位的相关责任。建设单位申请工程规划许可前，应当到规划国土部门通过市地下管线综合信息管理系统查询施工范围及施工影响范围内的燃气管道现状资料（见第三十四条），施工单位施工前，应当将开工时间和施工范围，书面通知管道燃气企业，管道燃气企业应当指派技术人员进行全程现场监督和指导（见第三十七条），施工单位施工中，应当首先进行人工开挖以探查燃气管道的具体位置和情况等（见第三十八条）。第二，规定了燃气管道与其他建设工程相遇的处理原则。保护办法规定了燃气管理与其他建设工程相遇的处理方式，并对由此增加的费用承担问题予以了明确（见第四十条）。第三，优化了签订安全保护协议的程序。保护办法对签订安全保护协议的程序进行了优化：由建设单位会同施工单位自行与管道燃气企业签订安全保护协议；对于三方协议不成的情况，由区主管部门组织三方进行协商并签订安全保护协议；仍然协商不成的，由区主管部门组织专家进行安全评审，并作出是否批准作业的决定（见第三十五条）。第四，明确拟建项目要保证与燃气管道之间的安全间距。保护办法第三十三条规定，规划国土部门对建设项目进行用地规划许可时，应当按照有关法律、法规、规章、标准和技术规范的要求，控制拟建设项目与燃气管道之间的安全间距。

（ 5）明确石油管道的安全保护参照执行石油管道和燃气管道在安全保护和监督管理方面具有相似之处。在监管方面，市经贸信息部门负责危害石油管道安全行为的查处，但和市住建部门同样面临着执法监管力量不足的问题。保护办法第五十条第一款规定，石油管道的安全保护和监督管理可以参照本办法执行。为精简机构起见，可将石油企业纳入燃气管道安全管理机构，石油管道安全保护的执法人员由相关石油企业派出，经费由石油企业负责。保护办法第五十条第二款规定，石油管道安全保护主管部门可以委托燃气管道安全管理机构对危害石油管道安全的违法行为依法制止和实施行政处罚。上述规定，一方面解决了监管力量不足的问题；另一方面可实现石油管道、燃气管道安全保护及管理工作的有效统筹。

（ 6）加大行政处罚力度一是罚款不设区间，直接按照《深圳市燃气条例》规定的最高处罚额度为10万元进行处罚；二是加强对个人的处罚，明确对个人最高可处以2万元罚款；三是做好“两法”衔接，明确对涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。目前，深圳市正在研究制订对破坏燃气管道行为责任人移送司法机关的具体操作规程。

保护办法于2015年11月1日起正式施行，实施半年多以来，其预期效果已经初步显现。但是，下一步仍然要抓好落实，特别是要严格落实控制间距、管线查询、签订保护协议、开工报告制度、现场探查管线等关键环节的措施。

（作者：深圳市住房和建设局燃气发展与保障处副主任科员）

《管道保护》2016年第4期（总第29期）