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管道研究

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加快修订《石油天然气管道保护法》依法保障能源安全和公共安全

来源:《管道保护》杂志 作者: 时间:2018-7-6 阅读:

本刊编辑部:油气管道是国家重要基础能源设施和民生工程。根据我国《中长期油气管网规划》,预计到2020年和2025年,全国油气管网规模由2016年的12.5万公里分别达到16.9万公里和24万公里。我国将会迎来新一轮管道建设高潮。加强管道保护法治建设,运用法律保障管道运行安全,对于保障能源供给和公共安全具有重要意义,是一个长期重大课题。

为了配合国务院有关部门做好《石油天然气管道保护法》修订工作,提升依法保障管道安全运行的水平,中石油集团公司于去年启动了关于石油天然气管道保护法修订建议重大问题研究课题。该课题已于今年9月29日通过专家评审,并被评为集团公司2017年软科学课题优秀成果。最近,本刊编辑部(简写为G)采访了课题组负责人(简写为K)。

G:关于石油天然气管道保护法修订建议重大问题研究课题近日已通过评审,并获得了中石油集团公司2017年软科学课题优秀成果。您作为课题负责人,请问为什么要开展这个课题,意义何在?

K:进入二十一世纪以来,油气管道建设和城乡建设同步加快,经济发展与管道保护之间的矛盾日趋突出。管道违法占压和周边近距离施工活动频繁,损坏管道事故屡屡发生,直接威胁管道安全运行。国家为此于2010年颁布了《石油天然气管道保护法》,这是国家在油气管道运输领域的首部立法,它确立了管道保护的管理体制机制,规范了工程相交相遇关系,建立了施工挖掘活动的审批管理制度,明确了相关法律责任,对有效保障管道安全运行及国家能源安全、公共安全发挥了重要作用。主要体现在以下4个方面:

1、确立了管道保护管理体制机制。管道保护法确立了政府领导、部门监管、企业主责的管道保护体制。一是,规定了县级以上地方人民政府管道保护工作的领导责任;二是,明确了国务院和省级政府能源主管部门作为管道保护主管部门的职责;三是,确立了管道企业作为维护管道运行安全第一责任人的责任;四是,确立了管道规划、建设、运行中的各项安全保护制度,规定了建设工程及活动与管道之间的安全保护距离;五是,确立了管道建设工程与其他建设工程相遇关系处理的基本规则等。法律的上述规定体现了全面保护、预防为主、综合治理的理念,为预防违法占压和施工挖掘损坏管道提供了必要的保障。

2、加强了地方管道保护法治建设。浙江、山西、江西、贵州、深圳、河南等省市根据上位法和地方实际,相继出台管道保护条例和规章,明确管道保护工作主管部门、相关部门和管道企业的法律责任,普遍建立了省市县三级管道保护工作体系和管道保护工作联席会议制度,做到上下贯通、责任明确、分工具体。深圳市政府还成立了管道保护执法机构,使管道周边违法挖掘施工活动能够及时发现、及时处理。

3、提升了企业依法保护管道能力。中石油、中石化、中海油管道企业以管道保护法为武器,将预防施工挖掘损坏管道作为管理重点,通过加强与沿线地方政府和施工企业的合作,开展法律宣传,积极争取民众对管道保护工作的支持,努力改善管道外部的社会环境。改进提升人防、物防、技防、信息防水平,加强巡检和工程现场监护,将安全隐患消灭在萌芽状态,防止了重大事故的发生,保障了管道安全运行。

4、促进了安全隐患整治工作开展。管道保护法所建立的预防违法占压和施工挖掘损坏管道的制度,为全国范围开展管道安全隐患整治专项行动提供了有力指导,取得了突出成绩,到2016年底,各级政府和企业累计投入隐患整改资金300余亿元,拆除建筑物1.2万多座,停输改线管道近5000多公里,隐患整改率超过99%。

在管道保护法为保障油气管道运行安全、推动管道保护法制建设发挥重要作用的同时,也应看到由于受当时环境和条件的制约,法律也存在一些不足,加之颁布后我国正处于城乡建设大发展时期,所遇到的各种矛盾尖锐复杂,公众对于管道安全保护意识淡薄,给法律的实施带来了许多困难和挑战。据2014年全国排查统计,输油气管道存在各类安全隐患2.9万处,其中占压和管道保护距离不足的问题超过2/3,由此大大增加了施工挖掘损坏管道的几率和事故风险。2013年以来先后发生了青岛“11.22”原油管道泄漏爆炸、大连“6.30”原油管道被施工钻漏爆燃、中卫“7.21”天然气管道被钻破发生泄漏等数起重大事故。

事故是一面镜子,既可以检验法律实施效果,同时也为修改完善法律提供了“全尺寸真实试验”的依据。通过七年来的法律实践和不断汲取各类事故教训,各级政府和管道企业对管道保护的重要性和内在规律有了进一步认识和把握,积累了丰富的经验,形成了比较广泛的共识,修改法律的时机已经成熟。课题由中石油集团政策研究室下达,中石油集团法律事务部作为课题的需求方,甘肃省管道保护协会作为课题的承担方。课题得到了地方政府部门、高等院校和中石油、中石化、中海油等10多家单位的参与和支持。专家们对研究报告提出了许多中肯的意见和建议。法律修订是一个复杂的系统工程,我们的课题研究工作仅涉及到其中一部分,广度深度还不够,还有大量的工作要做。

G:是的,任何一部法律都需要在实践中不断总结完善,在您看来,《石油天然气管道保护法》存在哪些不足?

K:我们在调研中广泛征求了各级政府官员、企业领导和基层员工的意见和建议,普遍反映法律实施中存在以下几方面的问题。

1、有些规定比较原则。一些条款内容针对性和可操作性不强,缺乏刚性约束力,缺少配套的法律实施办法,现实中的大量问题不得不依靠低效重复的协调去解决,难以适应不断变化的形势。

2、管理体制不够健全。相关政府部门的责任不明确、不落实,没有形成合力,属地管理缺少制度保障,行业监管机构缺位。

3、相关配套制度不完善。如城乡规划和管道建设规划相衔接制度,管道通过权制度,管道周边项目建设施工活动审批制度,管道完整性管理,管道安全保护距离标准等。

4、利益调节机制不配套。在税收和用地补偿等方面没有建立有效的利益调节机制,挫伤了地方政府和群众建设和保护管道的积极性。

5、公众参与渠道不畅。未体现公众教育重要性,缺少公众参与管道保护的手段和渠道,事故应急响应体系不完善。

在课题研究中,我们也了解了美国、俄罗斯、加拿大等国家的管道法律制度,其中一些做法,对完善我国管道保护法律制度有积极借鉴意义。

如美国政府建立管道地理信息系统,设置全国“811”免费呼叫电话号码,方便挖掘者开挖前报告挖掘信息、了解管道位置;政府制定面向机关、学校、企业和居民的管道保护公共教育计划和实施标准,养成全社会保护管道安全的意识等。政府鼓励由管道企业与其他相关企业成立防止地下设施损坏的公共联盟等社会组织,通过总结实践经验并经联盟成员一致认可,发布最佳实践指南,作为联盟成员共同遵循的规则,使事故率明显下降。政府还通过安全立法,不断充实加强交通运输部门对管道安全的监管和执法,完善防止挖掘损坏管道各项法律制度,作为管道安全合规性检查及违规执法的依据。

美国政府还规定管道公司在项目定线后,与管道沿线的土地所有者协商达成管道通过权(地役权或租赁权)合同,其中包括补偿金、土地复原和以后的用地限制。使管道公司取得了独立的土地使用权利。

俄罗斯政府规定人口密集场所如车站、机场、学校、医院、居民区等距10兆帕以上天然气管道的距离,按照管道直径150—1400毫米等7个档次,规定最小距离为60米,最大距离为420米,并在管道周边设置保护带。

加拿大政府规定管道周边土地利用分为两个区域,一是管道走廊,该区域内禁止一切威胁管道安全运行的活动和土地开发利用;二是咨询区,宽度为管道中心线两侧各200米的区域,在该区域的任何土地开发建设都应与管道公司咨询磋商。

G: 在课题研究中,您感到难度最大或者说最需要解决的问题是什么?

K:是管道通过权问题。也是地方和企业矛盾最为集中的一个问题,表现为以下两个方面:

临时用地与永久占用矛盾突出。我国管道建设站场、阀室为永久征地,管材堆放、施工作业带为临时用地,而管道线路部分(管道中心线两侧各5米)是按照临时用地征用,名为临时用地、实则永久占用。管道企业只向土地权利人一次性支付临时用地补偿费(一般为土地年产值的2倍-6倍),没有将管道安全运行对土地使用的长期限制和影响考虑进去,导致管道企业与土地所有人权利矛盾尖锐,不断引发占压、擅自施工挖掘损坏管道等安全隐患。因地方城乡规划调整致使管道改线时,管道企业权益往往得不到有效保障,管道保护制度难以全面落实。

高额补偿没有换取通行保障。对管道线路用地多采用“只补不征”的模式,有的补偿数额已超过永久征地标准。以西气东输管线甘肃段为例,西一线、西二线、西三线临时用地补偿标准分别是当地土地年产值的2倍、4倍和6倍,而有的正在规划建设的管道,临时用地补偿标准已提到了20倍。管道企业虽然向政府支付了高额补偿费用,但仅保证了建设用地需求,临时用地期满后管道企业和土地权利人之间缺少契约关系,管道长期的土地通行权利仍然无法得到有效保障。在这种情况下,企业往往采用高额补偿的方式来解决一些突出矛盾。

这里有个例子很能说明问题,美国油气长输管道长度达到60多万公里,是我国的5倍多,由于建立了管道通过权制度,管道企业与土地权利人很少发生纠纷和矛盾。美国国家标准《输气和配气管道系统》根据人口和建筑物密度将管道周边地区划分为4级地区,规定1至2级地区每年至少巡检1次,3级地区每6个月巡检1次,四级地区每3个月至少巡检1次。而我国管道企业由于缺乏相应制度保障,为了防范各种违章占压和施工挖掘损坏管道,一般每天至少巡检1次,四级地区有的每天高达4次,为此投入的人力、物力和财力不计其数。

G:看来建立管道通过权制度非常重要,这是解决管道上方违法占压和防止发生施工挖掘损坏管道的重要基础。课题组对此开展了哪些研究?

K:首先,我们对国内部分学者和专家的观点进行了梳理。参阅了相关著作并登门请教讨论,虚心听取他们的建议。其次,查阅了相关法律法规的规定。如1995年原国家土地管理局关于确定土地所有权和使用权的若干规定提出,“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的(楼房除外),土地使用权确定给地面使用者,空中和地下可以确定为他项权利”,在程序上确立了类似地役权的制度。2007年《物权法》提出了地役权制度。2014年国土资源部《不动产登记暂行条例》和实施细则等,进一步规定“因铺设电线、电缆、水管、输油管线、暖气和燃气管线等利用他人不动产的”可申请地役权登记。这些都为设立管道通过权制度提供了法律依据。再次,到中石油、中石化、中海油管道企业和管道途经省份开展调研,听取各方意见并选择甘肃省张掖市为样本进行实地测算,最终形成了有关成果。

一是论证了建立管道通过权制度必要性和可行性。

根据《物权法》规定,土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。由于管道企业未取得独立的土地权利,当土地承包经营权人利用土地的行为可能危害管道安全时,管道企业往往缺乏对抗的法律依据,很难要求其无条件拆除占压物。借鉴国外经验并依照国内法律的有关规定,依法确立管道通过权制度,使管道企业取得独立的土地权利,从而减少土地矛盾,保障管道的安全通行,应是比较好的选择。

二是结合实际提出管道地役权合同的基本思路。

1、确定了地役权补偿系数。根据管道保护法规定,管道通过集体所有的土地,影响土地使用的,管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。我们经过调查,将管道运行对土地的影响划分为对土地耕作功能的影响(农作物减产)、土地承载功能影响(禁止修建建、构筑物)、土地资产功能影响(土地流转价值降低)等三类,并据此制定地役权补偿系数。补偿费用以永久性征地标准作为基数,乘以地役权补偿系数计算。地役权补偿系数由管道管径系数和土地利用影响系数综合确定。补偿标准建议由省级人民政府制定。

2、确定了影响土地的补偿范围。根据管道保护法规定,管道中心线两侧各5m范围为管道保护核心区域,也是土地限制使用的区域。因此将管道地役权的补偿宽度确定为10m,补偿费用采用分期或分年度支付方式。

3、确定了地役权合同主要条款。管道通过土地的具体位置以及占用土地的面积;补偿费用和支付方式;对土地利用限制的要求;合同期限;当事人双方的权利、义务和法律责任。地役权合同由国土部门组织管道企业和村民委员会签订。

G:课题研究报告最终对《石油天然气管道保护法》提出了哪些修订建议?

K:研究报告共提出21条修订建议,其中修正15条,新增6条。重点围绕以下两个方面。

(一)完善预防施工挖掘损坏管道制度

1、完善管理体制机制。明确石油、天然气管道是重要的能源基础设施,受国家法律保护;成立专业的管道安全监管机构;将管道规划和管道中心线等数据纳入城乡规划管理并登记备案;建立管道保护联席会议制度,明确规定规划、建设、国土、安监等相关部门的责任;统一规定县级以上人民政府发改(能源)部门为管道保护工作的主管部门,赋予乡镇政府、村委会管道保护的责任和义务,落实管道保护行政执法权等(见管道保护法修订建议稿第五条、第六条、第二十条和第一章新增加条款)。

2、落实企业主体责任。在管道规划、设计、施工、运营等环节实施完整性管理,定期开展完整性评价;加强高后果区管理;加强人防、物防、技防、信息防措施,强化施工现场安全指导责任;做好企业应急预案与政府应急预案相衔接;处理好管道建设运营与地方经济建设的关系,跨省长输管道应在途经省份设立联络协调工作机构(见管道保护法修订建议稿第七条、第三十七条、第三十九条、第五十条)。

3、扩大社会参与渠道。实现全国管道地理信息系统互联互通,建立管道保护免费统一呼叫电话,制定举报奖励制度,加强管道保护法律宣传和文化建设,调动公众参与管道保护工作的积极性,鼓励社会组织参与行业自律和标准制定等工作(见管道保护法修订建议稿第一章、第三章新增加条款)。

4、明确管道保护距离要求。严格规定新建管道应避让城乡规划区和高后果区。在法律规定的油气管道中心线两侧各5米的核心保护区范围之外,根据管道输送介质、压力和管径再分别设立一定距离的管道保护带和安全咨询区,管道保护带内严禁修建人口密集场所和危险化学品生产经营场所,在安全咨询区范围内进行上述项目建设应征求管道企业同意和有关部门批准(见管道保护法修订建议稿第十一条、第三十一条)。

(二)依法确立管道通过权(地役权)制度

1、明确管道通过权(地役权)法律地位。规定管道需要通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地的,依照《物权法》等法律、法规的规定,应当办理地役权登记,取得管道地下通过和检测、维修作业的等权利(见管道保护法修订建议稿第十四条、第十五条)。

2、明确补偿原则、补偿范围、补偿标准。规定国土资源部门应当遵循保护管道安全、维护土地权利人合法权益的原则,按照管道中心线两侧各五米地域范围,根据影响土地使用的程度和管道建设时土地的用途,制定补偿标准,并对土地权利人给予补偿(见管道保护法修订建议稿第十四条)。

3、明确各方的权利义务以及权利登记等。在地役权合同中规定管道企业和土地权利人双方各自应履行的权利、义务和法律责任。向当地国土部门办理地役权登记手续(见管道保护法修订建议稿第十四条)。

《管道保护》2017年第6期(总第37期)

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