张耀东

南京理工大学泰州科技学院

管道设施的建设、使用和维护都要以临时、永久或其他方式占用土地。油气长输管道建设的高速发展带来了管道项目用地的日趋紧张，围绕土地权利、用地补偿等产生的矛盾日益凸显，主要表现在“征地”困难和“阻工”现象不断发生，还包括管道建设与城乡规划、管道施工与环境保护、管道安全与土地利用、管道与其他工程相遇等一系列矛盾。

如何解决这些矛盾，需要从现行相关法律，如《土地管理法》《物权法》和《石油天然气管道保护法》等出发寻求突破，并取得政策上的创新。

1  油气管道项目用地的种类和特点

油气管道项目由线路工程和各类站场、阀室、储存库等设备设施，通信、电力、阴保、自控等专业设备设施及管道伴行路、管道穿跨越设施、安全防护设施等附属设施组成，往往涉及多个行政区域，占用土地的类别多种多样，用地性质也各不相同。具体如表1所示。

2  油气管道通过权分析

2.1 管道地下通过权

管道通行及限制性用地是管道建设用地中所占比例最高、最具特殊性的用地类别，主要表现在以下几个方面。

（1）管道埋地敷设只是对土地一部分地下空间的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者还可以继续拥有或使用土地，只是放弃了部分权利，因此管道敷设并不取得土地权利人全部的所有权或使用权。管道敷设用地不应采取土地征收的方式，因为我国的土地征收是直接将集体土地所有权征为国有，是征收完全的所有权，没有征收部分权利的规定。

（2）管道通行用地不属于临时用地，即使管道敷设时是短期内使用、支付补偿并恢复原貌，但是管道建成后是对土地空间的一种长期、限制性占用，超出了临时用地的范围。

（3）出于管道安全的考虑，法律对管道地表及其周边土地利用加以限制，这对原有土地的农业种植和其他开发利用构成影响，也就构成了“立法上的管制”。

油气管道项目特殊用地方式的权利归属一直存在着争议，表2列出了一些学者的基本观点。

我国的西气东输工程首次使用了“管道地下通过权”的概念。国土资源部《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》（国土资函[2001]327号）规定：“工程竣工后，建设单位享有地下通过权”。但此规定并没有上升为法律，在之后的油气管道项目中也未付诸实施。

大多数学者认为管道地下通过权可以通过设定地役权解决，《物权法》中关于“地役权”的规定更为此提供了依据。

2.2 因管道安全而限制他人利用土地

为了保护管道的安全运行，《石油天然气管道保护法》第二十八条至三十五条分别对管道及其附属设施上方、管道中心线两侧5米至1000米范围内的土地使用行为和其他行为进行了限制。这些规定影响了原有土地的用途，特别是集体用地中农村居民的宅基地、工矿用地、经济作物种植园地以及由他人取得使用权的国有土地，有时会出现土地使用权人因管道建设而不得不改变原有土地用途的情况。

在国外，这种通过立法上的管制作用间接地约束财产使用权的情形被认为是“准征收”行为，也有学者认为管道对周围土地利用的限制属于“公共地役权”范畴。由于我国并没有这方面的法律规定，所以还不能认定这种限制达到了“准征收”和“公共地役权”的构成要件。但为了维护土地使用权人的利益，《石油天然气管道保护法》相关条款仍然明确了管道企业应对影响土地使用的行为给予补偿。

因管道安全而限制土地用途并非完全禁止该土地的其他利用。作为一项救济手段，土地使用权人仍然可以和管道企业约定土地的其他用途。例如《石油天然气管道保护法》第二十六条第二款就规定，通过约定，土地使用权人可以种植浅根农作物。这也是节约土地资源、分层利用土地的需要。

2.3 管道与其他工程相遇时的通过权

根据《物权法》相邻关系的有关规定，不动产权利人因铺设管线等必须利用相邻权利人土地、建筑物的，相邻权利人应当提供必要的便利，但不动产权利人铺设管线的行为不得危及相邻不动产的安全。

管道工程在穿越公路、铁路时，根据《物权法》建设用地使用权分层设立的规定，作为土地所有人的国家还可以在公路、铁路的建设用地使用权范围外为管道企业设立新的建设用地使用权，即地下管道通过权。

2.4 管道维护使用土地的权利

在管道企业对管道进行巡护、检测、检修、维修等作业需要使用土地时，《石油天然气管道保护法》采用了国外的通行做法，即要求土地使用权人给予必要的便利（见第二十七条）。管道企业取得的这种权利可以称为“紧急道路通行权”，特别是因安全事故需要对管道进行抢修时十分必要。

3  油气管道通过权制度的设立

《物权法》地役权制度的确立为管道通过权问题提供了解决模式和途径。以地役权为基础，可以构建我国的管道通过权制度。

西气东输管道工程中确立的“管道地下通过权”，包括三个方面的内容：

（1）管道地下通过权的取得。管道地下通过权由取得管道地下通过权权利人与有关地方人民政府土地行政主管部门签订地下通过权合同方式约定。

（2）管道地下通过权的补偿。首次规定管道地下通过权权利人要对管道地下通过权的限制性进行补偿；对管道后续土地利用造成的损失按价赔偿。

（3）管道地下通过权人的权利。为保证管道正常运行而保养、检修已埋设管道，也属于管道地下通过权的权利内容。

这三项规定虽然粗略，而且不完善，但它明确了管道通过权的约定取得方式，完善了管道通过权的权利内容，尤其是管道限制补偿的提出具有重要的意义。这些原则性的规定为管道通过权制度的建立和完善提供了基础架构。

3.1管道通过权的取得

（1）科学的管道规划

管道建设规划由管道企业根据管道发展规划编制，经审核符合城乡规划的，应当依法纳入城乡规划。

通过管道建设规划，管道企业在选线时可以尽量避开地震活动断层、容易发生洪灾和地质灾害的区域，避开自然保护区、水源地等生态敏感地区以及其他地理条件复杂的区域；将管道用地作为重大基础设施或交通规划用地来布局，还可以避开建筑物、构筑物、铁路、公路、市政设施、军事设施、电缆、光缆等，减少与其他工程的相遇，从而减少管道穿跨越的次数，降低管道企业的用地成本。通过规划确定保护距离，可以减少管道建设过程中因安全距离问题与其他工程发生争议，有利于管道安全。

（2）用地谈判与协商

在项目核准过程中，地方政府需要向管道企业明确用地的各项要求，管道企业应当向相关主管部门明确管道将要占用土地的数量和使用土地的方式、对土地使用的必要限制、对环境造成的破坏以及补偿范围。

对于管道的地下通过权，管道企业应当与土地权利人进行协商解决，签订管道地下通过权协议。协议至少应包括以下条款：

①管道通过土地的具体位置以及占用土地的面积、数量和方式；

②管道通过权的费用和支付方式；

③对土地限制的范围和补偿；

④管道通过权的期限；

⑤当事人双方各自的权利和义务。

（3）设立限制区

除了指定的通过权用地外以外，还可以借助管道通过权协议，约定在管道两侧再预留一定宽度的限制区，其目的是为了限制那些可能对管道安全造成威胁和破坏的行为。限制区的范围应当符合相关法律的规定。

3.2 管道通过权的补偿

大多管道项目在实践中将管道建设用地补偿只分为永久性和临时性两种，原因是之前的法律并没有规定管道企业需要对影响土地使用的行为支付补偿，各地方政府征地补偿标准中也不含此项内容，这对土地使用权人显失公平。为此，《石油天然气管道保护法》第十四条第二款规定：“管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时的土地用途给予补偿”，也就是为了减少土地使用权人的损失，在管道用地补偿中，管道企业应该增加“管道通过权补偿”。

如何确定管道通过权的补偿标准是一个需要研究解决的问题。在我国土地估价体系中，带他项权利的土地价格评估包括管道通过权的评估还没有完整的评估技术和方法。借鉴国外管道通过权的补偿办法，一个可行的标准是按永久性补偿标准的一定百分比来计取，百分比的取值区间由国家统一制定，而具体补偿的百分比则根据该土地的原有用途、管道建设对该土地的限制程度、该地区的综合区片价水平等来确定。

3.3 管道通过权的登记

我国《物权法》中地役权是随着地役权合同的生效而成立，地役权登记并没有作为地役权的生效条件，登记仅仅产生对抗善意第三人的效力。

但是，对于管道通过权来说，不登记就不利于土地权属管理，权属不清，则就可能因土地权利人变化而带来管道安全问题。因此，应该将登记作为管道通过权的生效要件。

3.4 管道通过权的期限

对于地役权的存续期限，我国《物权法》也没有明确规定，但可由当事人约定。对于管道通过权的期限，也应当由管道公司与土地权利人约定。由于管道通过权是一种从属权利，其存在的期限应小于或等于主权利的期限，因此不能约定为永久存在。考虑到管道工程的特殊性，在约定期限时应以管道的计划使用寿命为主，同时兼顾土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的期限限制。

4  结语

管道地下通过权缺失会给管道安全带来重大隐患，如管道占压和第三方施工伤害等问题。根据《石油天然气管道保护法》中的相关规定，管道企业是管道保护的责任主体，政府及相关部门是管道保护的行政管理主体，对管道保护工作主要履行监管职能，在制定管道保护地方法规时，要努力从法律层面寻找“管道通过权”问题的突破口，在《土地管理法》《物权法》基础上进一步构建“管道通过权”制度。

根据管道建设用地的特点，现行法律法规应该进一步完善对土地他项权利体系的构建和土地征收制度的改革，比如将“管道通过权”纳入土地他项权利中，允许土地的部分征收（例如土地征收时可以只征收管道通过权）等。

作者简介：

张耀东，男，硕研，毕业于华中科技大学土地资源管理专业，曾就职于中国石油天然气管道局，参与西部管道工程、涩宁兰输气管道复线工程，长期从事油气管道工程管理研究，现于南京理工大学泰州科技学院任教。