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管道研究

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油气管道建设与保护中的行政补偿问题研究

来源:《管道保护》杂志 作者:李文海 时间:2018-7-12 阅读:

李文海

西南石油大学法学院

自2010年《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(以下简称《管道保护法》)实施以来,针对油气管道建设和保护问题,围绕该法实施与适用活动,形成了一些行政诉讼案件。这些案件争议的核心问题是,管道所有权人与管道经过土地的使用权人、土地上附着物所有权人发生了权利冲突,行政机关对此依申请或者依职权作出某些行政行为而引发了行政相对人的起诉。由于油气管道建设或保护的需要,行政相对人的土地使用权或土地上附着物所有权实际上被征收征用或者限制使用,就涉及到行政补偿问题。而由于对这种行政补偿缺乏法定规范,往往会引起当事人之间关于补偿标准的争议,或者对行政机关能否就补偿事宜采取行政强制措施产生争议。

案例与问题

在黄祝猛诉金华市金东区曹宅镇人民政府不履行法定职责案中[[金华市金东区人民法院(2015)金东行初字第75号一审行政判决书。]],由于油气管道建设需要,被告曹宅镇政府与油气管道建设企业签订临时用地补偿协议,双方对临时用地位置、用途、补偿范围、数量、用地移交、双方权利义务等内容进行了约定。原告黄祝猛的部分承包土地在临时用地范围内,曹宅镇政府按照标准将补偿费支付给梅西村,黄祝猛从梅西村领取了土地租用费和补偿费。原告黄祝猛认为,被告行政机关在租地时承诺“管道铺好后,保证恢复原状,不妨碍耕种”,但是管道铺设后,根据《管道保护法》第三十条的规定,自己的承包地在管道两侧5米范围内的部分已经完全失去了正常耕种功能,遂要求行政机关恢复土地原状。法院审理认为,土地使用者才负有恢复临时占用土地原状的义务,行政机关没有恢复土地原状的法定职责,因此驳回原告诉讼请求。

在本案中,土地原状在表面上已经恢复,但是土地耕种使用权却无法完全恢复,这是由于管道修建后,管道两侧5米范围内土地的耕种受到限制,无法种植深根作物等,这对于本案原告黄祝猛来说是一种权利侵害。曹宅镇政府在签订补偿协议时,并未考虑到对这种权利侵害的补偿问题。此种情形下,是否应当作出补偿以及如何补偿,是一个值得研究的问题。

在侯志平与北镇市安全生产监督管理局、中石油管道锦州输油气分公司安全生产行政强制案[辽宁省锦州市中级人民法院(2015)锦行终字第00072号二审行政判决书]中,被告北镇市安监局于2015年1月4日接到中石油管道锦州输油气分公司《关于协助解决北镇市辖区内秦沈天然气管道被占压问题的函》,随后立即与赵屯镇人民政府、北镇市发改委等部门找原告侯志平协调处理此事,因原告要求过高没有达成协议。被告经过现场测量并拍照取证,于2015年1月6日作出责令限期整改指令书,并于当日向原告送达,责令原告于7日内将管道中心线两侧5米内的温室拆除。由于原告未自行拆除,被告又于2015年1月15日向原告下达强制措施决定书,依据《管道保护法》第五十二条规定决定拆除管道中心线两侧5米的温室,2015年1月21日,由被告等相关部门实际组织实施并拆除完毕。

在本案中,被告北镇市安监局曾协调处理此事,事实上承认应当对原告进行补偿,这是由于原告的温室在管道建设以前就已经存在,只是由于管道修建后,按照《管道保护法》中管道中心线两侧5米范围内地面上不得建温室的规定,为了保护管道免受威胁,应将温室拆除。但问题在于,作为政府部门,应该怎样使双方就温室拆除达成一致补偿协议,若达不成一致补偿协议能否强制拆除。

油气管道建设与保护补偿协议的行政性和可诉性

在上述案例中,补偿问题通常要由当地政府参与签订补偿协议,因此具有行政性。从《管道保护法》的角度看,行政机关负有协调管道建设和管道保护的法定职责。油气管道建设与保护绝不仅仅涉及管道建设保护企业与相关公民、法人或其他组织之间的关系,事实上行政机关往往要代表国家公共利益参与处理。在管道建设方面,行政机关要协调土地使用权人临时出让土地使用权给管道建设单位;在管道保护方面,行政机关要参与对土地使用权人或者土地上附着物所有权人补偿协议的签订过程。行政机关参与协调处理的方式具有行政协议的特性,决定了油气管道保护补偿的行政性。因此,油气管道建设与保护过程中签订补偿协议,应当属于行政协议。我国《行政诉讼法》规定的行政协议应指行政机关与行政相对人之间签订的协议。“这种协议主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目,实践中已经在高速公路、桥梁、大型能源、市场基础设施建设等领域广泛采用,未来必将成为转变政府职能的重要改革举措和行政管理的一种新的方式”。[[梁凤云:《行政协议案件的审理和判决规则》,《国家检察官学院学报》2015年第4期。]]

根据我国《行政诉讼法》,对于油气管道建设与保护补偿引起的争议,应当属于行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第十二条第(十一)项规定,认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议的可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款规定,公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:政府特许经营协议;土地、房屋等征收征用补偿协议;其他行政协议。该款规定的“土地、房屋等征收征用补偿协议”中的“等”属于“等外等”,只要是由于征收征用补偿签订的协议,都属于行政协议,并不局限于土地、房屋两类。[3]油气管道建设与保护过程中签订的补充协议,是对土地使用权或土地上附着物所有权的限制和补充约定,实际上是对土地使用权或土地上附着物所有权的部分征收或征用,属于征收征用补偿协议范畴。

油气管道建设与保护中的征收、征用与补偿

征收与补偿系“唇齿条款”,既然有征收就必有补偿,否则构成违宪[[参见李震山:《论行政损失补偿责任》,载台湾行政法学会主编:《损失补偿·行政程序法》,台湾元照出版有限公司2005 年版,第 137-138 页。]]。征用与补偿亦同理。油气管道建设与保护过程中,对相应土地使用权或土地上附着物所有权的影响与补偿,具体可以分为以下四种情形:

(1)因管道建设需要对土地上建造物、附着物的拆除与补偿。

油气管道通常铺设于地下,油气管道项目施工过程中必然要占用管线经过区域的土地。当管道线路必须经过房屋等建造物时,可能会造成对土地上房屋等建造物的征收,如果土地性质为国有土地,应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(二)项规定,由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设项目,属于为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定。油气管道属于能源基础设施,在管道建设前,建设单位要办理建设工程项目许可证,要与政府或者集体经济组织签订行政协议,因此应当适用上述规定,由政府作出房屋征收决定并予以补偿。对于补偿标准,应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定,对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。另外,补偿范围、补偿程序及补偿过程中争议处理等都在该条例中有具体规定。但对集体土地上房屋征收与补偿,目前国家层面仍没有专门规定。笔者认为,对集体土地上房屋征收与补偿应比照国有土地上房屋征收与补偿办理。

(2)因管道建设需临时占用土地,在一定时间段内影响土地使用权并补偿。

油气管道建设过程中,对于临时占用土地造成对土地使用权的影响,可以视为是国家对土地使用权一定期限内的临时征用。“对于管道建设项目来说,只有站场、阀室等永久性建设用地是需要征收取得的,其他用地都可以通过征用和协议约定来取得。”[[张耀东、戚爱华:《构建油气管道安全保护的长效机制——<中华人民共和国石油天然气管道保护法>述评》,《国际石油经济》2010年第9期。]]根据我国《土地管理法》第五十七条的规定,临时使用国有土地或集体土地,必须由行政机关批准,在规划内的还要经行政规划部门同意。油气管道建设方需要与行政机关或农村集体经济组织、村民委员会签订临时用地合同。该合同由土地使用者、有关土地行政机关或农村集体经济组织、村委会签订,是行政相对人与行政机关或者法律法规委托组织之间签订的协议,属于行政协议。在协议中需要对临时用地补偿问题进行明确约定。此外,还应当进一步通过立法明确临时用地补偿标准、补偿程序等问题。否则,管道建设企业与行政机关或集体经济组织的合意,可能损害具体的土地权利人利益,造成具体权利人对补偿标准的不服。

(3)因管道建设需在地下通过,在使用方式上影响地上土地使用权并补偿。

根据《管道保护法》第三十条规定,对管道对应地上土地的利用有明确限制。例如,管道对应地上部分可以种植浅根作物,但不能种植深根作物。因管道建设需在地下通过,限制土地使用方式,是对土地使用权的一种限制,可视为一种征收。在国外,这种通过立法上的管制作用间接地约束财产的使用权的情形被认为是“准征收”行为。[[李满奎:《反向征收制度研究》,西南政法大学学位论文,2007年。]]《管道保护法》第十四条第二款规定:“管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地,影响土地使用的,管道企业应当按照管道建设时的土地用途给予补偿。”《管道保护法》的规定使得管道中心线两侧5米范围内土地利用受到极大限制,土地利用价值大大降低,应当予以补偿。补偿标准应该比照对土地的行政征收进行完善,但可以从中减去受限制土地仍可有限利用的收益。

(4)因管道保护需要,对管道中心线周围一定范围地上建造物、附着物予以拆除并补偿。

《管道保护法》第二十八条至三十五条分别对管道及其附属设施上方、管道中心线两侧5米至1000米范围内的土地使用行为和其他行为进行了限制。此种情形下,如果拆除建造物、附着物,应该视为是对集体土地上建造物、附着物的征收,应当补偿。但难点是,地上建造物、附着物在先,管道建设在后,管道建设前地上建造物、附着物合法存在,管道建设后变为违法状态。对此应当明确区分造成违法状态的法律责任。如果事前管道工程方并未沟通协商,应由其承担主要法律责任。如果事前沟通但对于补偿标准达不成协议,事后通过诉讼途径解决时,法院应当采用何种标准进行处理尚缺乏依据。在补偿制度上,应该完善此种情形下的补偿标准。

参考文献:

[1]金华市金东区人民法院(2015)金东行初字第75号一审行政判决书.

[2]辽宁省锦州市中级人民法院(2015)锦行终字第00072号二审行政判决书.

[3]梁凤云. 行政协议案件的审理和判决规则[N]. 国家检察官学院学报, 2015(4).

[4]李震山. 论行政损失补偿责任[J]. 损失补偿·行政程序法, 2005: 137-138.

[5] 张耀东,戚爱华.构建油气管道安全保护的长效机制——<中华人民共和国石油天然气管道保护法>述评[J]. 国际石油经济,2010(9).

[6]李满奎. 反向征收制度研究[C]. 重庆:西南政法大学学位论文, 2007.

作者:李文海,男,法学博士,西南石油大学法学院讲师、环境与资源法研究中心研究人员,四川省法学会能源法学研究会理事,泰和泰律师事务所律师,曾荣获第三届应松年行政法学奖等学术奖励。

《管道保护》2017年第1期(总第32期)

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