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管道研究

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我国设立管道通过权的法律逻辑与制度路径

来源:《管道保护》杂志 作者:刘辉 姜肇雄 时间:2018-7-12 阅读:

刘 辉1 姜肇雄2

1.中国石油天然气集团公司; 2.美国弗吉尼亚理工大学

西气东输一线建设最初拟引入外国投资者,当时外方提出管道建设应首先解决管道通过权问题。国土资源部曾为此专门下发“关于西气东输管道工程用地有关问题的复函”(国土资函〔2001〕327号,已废止),首次提出管道“地下通过权”的概念。限于当时物权法尚未制定,土地管理法尚未修订,国务院关于投资体制改革的决定尚未出台,国家整体法律环境还不完善,对此问题的认识还有较大局限性。但由于管道建设依附于土地,涉及土地使用及相关用益物权保护等重大利益关系,管道通过权问题成为管道建设不可回避的首要问题。

石油天然气管道系统用地种类多样。目前管道站场、阀室为永久征地,管材堆放、施工作业带为临时用地,管道线路部分(根据管道保护法及其他有关规定,指管道中心线两侧各5米的地域范围)名为临时用地、实则永久占用。临时用地期满,管道企业没有相应的土地权利,因对土地权利人补偿不到位,或虽补偿到位但权属不清,实践中引发利益失衡、管道占压安全隐患突出等一系列问题,造成管道保护制度难以全面落实。管道线路部分按临时用地办理手续、永久占用的做法(客观上无需征地、又需长期占用),与法无据,在法律制度上存在空白。埋地管道用地特点决定了相关土地权利具有相容性,既是集约配置土地资源的方式,又是法律关系复杂、易引发权益冲突的根源。在权益共存的土地上,一项土地权益的所有者拥有有限的活动自由,尽管各类土地权益受法律平等保护,但由于土地利用具有一定的优先顺序,其地位的一点小小变动,都可能影响其权利的价值。

借鉴国外立法经验,结合国内相关法律实践,设立管道通过权制度,确立管道通过权与土地权利人相关权利的排序优先性,赋予管道企业在他人已取得土地权利的土地上建设、运行、维护管道的权利,明确各方权利义务关系,是解决上述问题的根本途径。


设立管道通过权的法理依据及制度逻辑

为满足公共利益需要,法律关于土地和公民私有财产的征收、征用制度,是设立管道通过权的基础和前提。综观各国,即使有私法的明文规定,财产权也不是绝对的,其他法律可能优先于财产权的保护。比如,与发展中国家相比,发达国家的土地规划制度和环境立法更大程度地限制公民和企业行使其财产权利。再比如,几乎所有国家都认可为了公共利益需要,私人产权可以受到限制,我国也不例外。我国宪法第十条、第十三条规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地或公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。这里的私有财产,可以是有形财产,也可以是包括用益物权在内的权益。公共利益的内容,不同国家各有不同。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益的规定,其中就包括能源基础设施建设。

石油天然气管道是重要的能源基础设施和公共设施。管道企业要获得在他人已经取得土地权利的土地上建设、运营、维护管道的权利,必须依法获得他人土地的强制通过权。这一权利需要通过专门的法律制度安排来实现。这意味着管道通过权是一种行政权利,具有强制性,体现其相对于土地权利人对土地私有财产权的优先性。

管道通过权必须符合管道用地特点,管道用地特点反过来又决定了管道通过权具有准地役权性质。管道通过权是叠加在他人土地权利之上的权利,其具体实现方式是管道企业与相关土地权利人签订管道地役权合同,有效的管道地役权合同成立,管道通过权设立,不登记不能对抗善意第三人。

管道通过权体现了管道用地兼具公法与私法二重性,是一个硬币的两面。一方面表现为公权利的强制性,依法赋予管道在他人土地上通过的权利,以保障管道作为基础设施和公共设施的地位;另一方面,通过制定管道地役权合同及公平补偿的法律机制,又体现了对私权利的平等保护。

我国设立管道通过权的相关法律制度分析

我国油气管道强制通过制度事实存在,但没有法律的明文规定,实践中管道线路用地法律关系错位,须依法重新调整。按照国家投资体制改革要求及有关行政法规和规章的规定,国家从维护社会公共利益的角度对油气管道项目实行核准和备案制。在规划选址、土地预审等相关核准文件取得和项目核准过程中,采取座谈、评估、公示等方式,广泛征求有关部门、中介组织、利害关系人和社会公众意见,确认项目符合经济、社会、生态安全要求和资源利用要求,符合国家相关发展建设规划、技术标准和产业政策,对重大公共利益无不利影响。

按规定,经核准的项目,由核准机关出具核准文件。核准文件的法律效力是:项目单位根据核准文件,依法办理规划许可、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。这表明,经核准的管道项目实质上被赋予了土地强制通过权,有权依法对他人的土地权利造成一定侵夺。依照现行土地管理法的规定,办理用地手续主要是签订建设用地、临时用地补偿协议,依法审批登记,取得相关权证。对目前管道线路既不征地又长期占用的情况,按临时用地办理手续,并不符合土地管理法的相关规定。根据管道线路用地特点,可参照物权法的规定,根据项目具体情况签署地役权合同,并依法进行地役权登记。因此,管道通过权设立与保护需经三个环节:管道项目经核准(或备案)取得土地强制通过权;管道企业与有关国土资源部门或者农村集体经济组织、村民委员会签署管道地役权合同并给予补偿;办理地役权登记。由此更加清晰可见,管道通过权具有公法、私法二重性,属新型用地权利,为依生效法律文书(作为行政许可的项目核准文件)并基于合同法律行为的物权变动,内容上可比于国外的公共地役权。

管道通过权依法正名和依法取得的制度路径

鉴于目前管道用地制度现状及存在问题,提出如下解决思路:

一是,根据宪法有关土地和公民私有财产“依照法律规定”征收或征用的规定,将现行法规规章有关企业投资项目核准文件效力的规定上升为法律规定,明确为满足公共利益需要,管道项目作为基础设施和公用设施,依法享有在他人土地上通过的权利。具体是修改管道保护法第十五条规定,明确经核准或者备案依法建设的管道,享有通过他人土地的权利。

二是,修改管道保护法第十四条的规定,明确管道用地类型及其相关法律法规依据,包括建设用地、临时用地、管道通过权用地。对管道通过权用地,规定经核准或者备案依法建设的管道,管道企业应当与有关国土资源部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订管道地役权合同,明确当事人土地使用和管道保护的权利义务,按管道中心线两侧各5米的地域范围,根据管道建设时土地的用途、管道建设运行对土地利用的影响程度依法给予补偿,并办理地役权登记。

美国、加拿大、西班牙、英国等均设立了管道通过权制度,虽然其法律体系、监管体制不同,涉及宪法及联邦能源监管委员会法、天然气法、管道法等不同法律的规定,但法理相通,法律逻辑与制度路径有异曲同工之处。

管道通过权制度建立,管道地役权合同和权利登记成为制度实施的关键,迫切需要配套补偿标准、示范合同、登记程序及地方性法规和试点支撑,需下大力气研究推进。

《管道保护》2017年第2期(总第33期)

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