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管道研究

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完善油气管道安全保护的市场化机制——兼论管道地下通过权制度的建立

来源:《管道保护》杂志 作者:王世声 时间:2018-7-12 阅读:

王世声

中国石化集团公司法律事务部

油气管道的安全保护是一个系统性问题,其核心是明确当事各方的权利边界,明晰权利归属,由单方的行政强制保护机制变为可交易、协商的市场化保护机制。

充分认识管道安全问题的复杂性

在现实中,管道安全问题往往和利益矛盾相互交织,要求我们必须高度重视管道安全问题的复杂性。

(1)把握历史和现实的平衡。

目前我国多数油气管道都建设于上世纪中末期,当时的安全制度、土地法律和管道设计、施工标准与今天相比差异很大。对这些老旧管道发生的安全问题、利益纠纷,如果按照现行法律法规来解决,显然对管道企业是不公平的。因此对管道安全问题和利益纠纷,应结合当时的法律环境来予以化解,在确保管道安全的前提下,采取协商、调解等综合性手段来解决。

(2)把握行政与市场的平衡。

由于油气资源的稀缺性,包括油气管道在内的油气行业在我国一直处于优先发展的地位,管道建设、保护具有较强的行政和计划色彩。在特定的历史条件下,这无疑有助于管道业务的发展。但随着社会主义市场经济体制的建立和法律制度的完善,全社会的权利意识、法治意识增强,民事主体权利平等成为社会共识。承认管道企业与其他相关主体权利(主要是土地权利)的平等性,成为化解管道纠纷和确保管道安全的关键。市场机制的要义在于首先要明晰管道企业与其他相关主体的利益边界,如土地的权利归属,其次是平等协商的补偿、交易机制。单靠行政手段只会解决表面问题,无法从根本上解决管道利益纠纷。

(3)把握内部与外部的平衡。

《石油天然气管道保护法》明确管道企业是管道安全的第一责任主体。但应该看到,管道安全是一个综合性的问题,单靠管道企业显然不足以维护管道全,管道安全既涉及当地政府部门(监管服务),又与管道外部诸多主体相关。除打孔盗油外,压覆占用与第三方施工都是威胁管道安全的重要因素,解决这些问题,需要管道企业与相关主体保持利益平衡,取得其他主体的支持与配合。

(4)做到综合考量统筹兼顾。

无论是美国等国家“以强度保证安全”的制度理念,还是俄罗斯等国家 “以距离保证安全”的制度理念,在我国当前的安全形势下,都只具有借鉴意义。一方面我国的管道技术、安全意识尚有不足;另一方面,单纯强调以距离保安全,为我国的土地资源环境所不容。因此,我国的管道保护应该是两者的结合,既要强调本质安全,强化企业的安全义务,在规划、建设、施工、运营各个环节做好安全保护工作,又要结合管道保护的现状,确定合理的管道安全距离,减少外力的破坏。

地下通过权是完善管道保护机制的关键

(1)管道地下通过权是管道安全的外部保障。

管道保护法第三十、三十一等条款规定了管道的核心保护区域和安全距离要求,客观上对管道上方及周围的土地利用造成了限制。从更广泛意义看,管道作为线性工程,使其所通过的整幅土地发生利益减损,也影响到政府对土地的规划利用。如果不对土地权利人进行补偿,势必造成对其权益的剥夺,这已成为管道安全冲突的根源。而管道企业通过签订合同支付对价,取得管道通过权,保证了管道企业的土地权利,也就保证了安全距离的落实。

通过取得管道通过权,管道企业可以有效对抗土地权利人对土地的滥用,也可以对抗政府部门对土地规划的随意变更而要求管道迁线、改线,即使确实需要改线、迁线的,管道企业也应随着供役地一并获得相应的补偿。

(2)管道通过权是建立市场机制的纽带。

管道通过权作为地役权,属于合同物权,应由管道企业与土地权利人通过协商来确定,并予以登记。这种协商机制更能反映当事双方的利益诉求,相对于单纯依靠行政手段,能从根本上解决管道外部安全问题。通过签订管道地下通过权合同,管道企业可以将管道安全保障义务、管道上方土地利用情况告知义务作为合同必备条款,土地权利人可获得相应补偿,但有义务配合管道企业的巡线、检维修、管道抢险工作,从而实现管道企业与土地权利人利益与责任的平衡。

(3)现行法律规定支持设立管道通过权。

我国现行的法律法规为管道通过权的设立提供了法律保障。2007年出台的《物权法》第156条规定“地役权人有权按照合同约定,利用他人的不动产,以提高自己的不动产的效益”。1995年国土部颁布的《土地登记规则》与《确定土地所有权与使用权的若干规定》中规定的“土地他项权利”的概念,即“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的,土地使用权确定给地面使用者,空中和地下可确定为他项权利”是在程序上确立了类似地役权的制度。而国土资源部关于西气东输管道工程用地有关问题的复函(国土资函[2001]327号)明确规定:“西气东输管道工程是经国务院批准的国家重点基础设施建设项目,依据《石油天然气管道保护条例》进行管理,工程竣工后,建设单位享有地下通过权。”其中提到的“地下通过权”就可以理解为地役权,也是目前较早确认管道企业土地权利的规范性文件。2014年出台的《不动产登记暂行条例》和2016年出台的《不动产登记暂行条例实施细则》对地役权的登记程序作出了详细规定。管道通过权的土地使用费标准如果采取谈判方式确定,显然成本太高,建议以省为单位按照土地性质进行确定并予以公示。其他特殊情况的费用如管道上方农作物减产、管道周边水土流失等的补偿也应一并明确补偿标准。从现实情况来看,管道企业在运营过程中因土地矛盾支付的费用是很高的,通过地方政府明确管道通过权的土地使用费标准,将补偿费用由暗补变为明补,便于企业规范操作,降低费用。土地使用费支付的期限,建议每5年左右支付一次,这样有利于平衡管道企业与土地权利人的利益。管道通过权登记是取得权利的关键一步,考虑到土地权利人人数众多,建议管道企业以县级为单位进行登记,以确保土地权利的完整性。

建立多元化纠纷解决机制

当前油气长输管道安全问题频发,利益纠纷复杂,除打孔盗油案件有明确的管理部门外,很多地方管道安全保护主管部门尚不明确,管道上方土地压覆占用、第三方违章施工的纠纷不能迅速解决,给管道安全运营造成极大压力。鉴于此,应当探索多途径的纠纷解决机制。

鼓励出台地方法规。地方政府应依据《石油天然气管道保护法》,结合当地实际出台管道保护的地方法规,明确管道保护主管部门和管道纠纷的解决程序,如有些地方长期存在管道上方农作物减产、管道周边水土流失严重等问题,严重影响企地关系,应通过立法加以解决。

推行示范合同文本。针对工程相交相遇的情况,特别是管道穿越公路、铁路、河流时,对工程双方的安全保护都提出了较高要求,为降低谈判成本,明晰工作程序,建议管道保护主管部门与其他相关部门根据管道保护法及相关法律的规定,制定相交、相遇施工示范合同文本,明确双方的权利义务、安全措施、补偿标准、信息报送等,以防范安全风险,减少纠纷的发生。

完善管道信息公示。当前因第三方施工造成管道损害的事故高发,一个重要原因是无法有效获得地下管道信息。因此加快管道信息的汇集整理,建立统一的管道信息系统,为施工企业通过适当途径获取地下管道信息提供便利,可有效降低因盲目施工对管道造成的损害。

作者:中国石化集团公司法律事务部副处长

《管道保护》2016年第5期(总第30期)

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