朱行之1 张永年2 张大勋3

1.甘肃省管道保护协会；2.甘肃省政府研究室；3.张掖市政府研究室

为深入了解油气管道土地使用情况和存在的突出问题，探讨建立管道地下通过权制度，我们以具有典型性的张掖市为样本进行了实地调研。

一、油气管道通过张掖市的基本情况

张掖是古丝绸之路的咽喉要地，是我国西部向东部输送油气的大通道，辖甘州、临泽、高台、山丹、民乐、肃南一区五县，总面积4.2万平方公里，耕地面积530万亩，农业基础较好，灌溉农业发达，是全国重要的商品粮和瓜果蔬菜生产基地之一。杂交玉米制种产量占全国用种量的40%以上，是全国最大的杂交玉米种子繁育基地。

目前，经过张掖的油气管道共5 条，总长度1174.7公里，详情见表1。

以上油气管道过境张掖市的甘州、临泽、高台、山丹等四区县，涉及15个乡镇64个村、2个国营农场、9个机关小农场，项目占用土地3.5万亩，其中占用耕地2.8万亩。

二、油气管道用地政策引发的矛盾问题

（一）油气管道占用土地类别

油气管道占用土地的类别多种多样，用地政策因用地类别而有所不同

1 临时性用地

主要是管道敷设作业带、施工临时通道、管材堆放及设备材料存放地、取弃土场地及穿越工程临时用地等。这部分用地不改变土地性质和权属。

2 永久性建设用地

主要是建设站场、阀室等用地。这部分用地多是政府以划拨方式交付管道企业使用，涉及集体土地的则先办理征收，由管道企业支付征收补偿费用。

3 管道穿跨越用地

主要是河流、公路、铁路、林地、自然保护区、文物保护区、军事用地及与其他构筑物交叉时的穿越用地。这部分用地须征得相关主管部门的同意且以支付用地补偿为前提。

4 管道敷设用地

管道通过沟埋方式占用土地地下空间，根据管道保护法规定，对管道上方一定范围的土地的使用和开发做出限制，并按照临时性用地对待和补偿。

5 后续使用的土地

主要是管道在运营过程中，为维护和抢修管道而对土地的再次使用。

（二）敷设用地情况

从张掖市管道用地的情况看，引发争议、矛盾最大的是管道敷设用地。从理论上说，管道敷设只是对土地一部分地下空间的利用，并未取得土地权利人全部的所有权或使用权，管道施工完成后土地权利人还可以继续拥有或使用土地。另一方面，管道通行用地又不属于临时用地，因管道建成后事实上形成了对土地空间的长期占用，超出了临时用地的范围。从法律上说，出于对管道安全的考虑，法律对管道地表及其周边土地利用加以限制，对原有土地使用构成了实际影响。从政策上说，土地征收是直接将集体土地征收为国有，是征收完全的所有权，没有征收部分权利的规定，因而管道敷设用地不宜采取土地征收的方式。张掖在油气管道建设过程中，对土地权利人按统一年产值的2～6倍给予补偿，临时用地期限为两年。这种“临时使用，长期占用”的政策带来了两方面的矛盾问题。

1 管道对通过土地的使用造成了限制和影响，而土地权利人未能得到应有的补偿

当地政府和群众反映：一是由于管道中心线两侧各5米范围内不得种植深根作物，不得建造温室大棚等建（构）筑物，制约了林果、温棚蔬菜、规模养殖等高效产业的发展，压缩了农民增收致富的空间。二是管道地下通过使农作物生长环境发生变化，导致管道上方制种玉米等农作物长势普遍不好，减产幅度在30%～60%之间。三是管道通过部分工业园区和光伏风能产业园，降低了土地的开发和利用效率，影响产业园区的建设和发展。

2 管道土地通过权未能得到应有的保障，给管道安全造成了重大隐患和风险

结合其他地方调研的情况和企业的呼声看：一是一些地方没有把管道建设和保护纳入城乡建设规划，在管道上方近距离搞开发建设。例如，兰成渝成品油管道途经的康县县城和陇西县县城，在管道周边兴建居民楼、商业区、工业园区等造成重大安全隐患，迫使管道企业花费数千万元改线搬迁。古浪县将管道上方的土地使用权拍卖，某化工厂取得后用于厂房扩建，管道企业为避免安全风险，被迫出资补偿相关土地费用。二是各类违章占压屡禁不止，在管道上方修建民居、厂房、大棚等建构筑物以及种植深根植物等，直接影响管道的安全运行。据了解，在国家开展的管道安全隐患整治中，甘肃列入的安全隐患整治项目多达500多处，其中三分之二是违章占压和安全距离不足问题。三是管道周边第三方施工挖掘损害事故多发，甘肃已多次发生因挖掘造成管体破损和断缆事故。2015年9月，某单位不顾管道企业劝阻，在涩宁兰天然气管道刘化支线上方强行使用机械施工，造成管体破裂，供气中断达30多小时。

三、建立管道地下通过权制度势在必行

对管道用地政策引发的矛盾问题，我们通过现场调查以及和当地干部群众座谈，感到虽然有关方面做了大量工作，但始终没有得到有效化解。矛盾的实质是地方、农民、企业三者之间的利益关系，而协调和平衡三者的利益关系又不是一件容易的事。

（一） 从地方发展角度看

加快发展是每个地方的第一要务，这在欠发达地区显得尤为迫切。管道通过的地方，既有支持管道建设运营和保障管道安全的责任，也应有共享管道建设和运营成果的权利。但是，目前管道保护的法律规定限制和影响到地方的发展权益。

1 限制了地方发展的空间

管道通过城乡建设规划区、工业园区、水利交通设施以及草原、荒漠等广大区域，而这部分区域都涉及到当地的产业规划布局和生态保护与建设，涉及到经济增长潜力的挖掘和发挥，而且随着时间的推移，这一问题表现得越来越突出。

2 当地群众没有获得感

目前通过张掖的天然气管道只给甘州区开口子，其他5县都未留口子，尽管当地政府多次申报，但至今未得到解决。只强调管道通过地区的责任，却不能让当地群众有获得感，这确实有失公允。

3  管道增值税上缴

现行税收制度规定，管道增值税等应在管道公司机构所在地缴纳，虽然甘肃境内管道9000多公里，但由于各管道公司管理机关均设在外省，致使税收所得很少，这既不利于地方经济发展，更不利于调动地方的积极性。

（二）从农民利益角度看

保障和发展好农民利益是经济建设的重要目标之一，是践行党的根本宗旨的重要体现。管道通过农民耕地时，首先应考虑如何保障农民利益问题，既要对占用农民耕地给予合理的补偿，又要对未来若干年的减产损失等有充分估计，还要保障农民享有的各项土地权益。但从实际情况看，不仅没有有效保障农民的利益，而且给农民利益造成了损害。

1 农民耕地补偿问题

管道敷设采取临时用地方式，建成投运后又变相成为长期性用地，但只按临时用地给农民一次性补偿，却从农民手中拿走长期用地的权益，实质上是对农民土地权益的变相剥夺。

2 农作物减产补偿问题

由于对管道通过引发的减产因素缺乏充分估计，当被占用耕地出现持续性减产时，农民因遭受损失而怨声载道，而相关方面却迟迟拿不出能够使各方都能接受的补偿方案，应不应该补偿，由谁负责补偿，补偿资金来源，补偿范围和标准，对这些问题尚未形成共识。

3 农民土地权益保障问题

土地是农民的命根子，农民依法享有土地承包经营权。但是，管道保护法对管道中心线两侧各5米范围的土地使用做了禁止性规定。农民就那么一点土地，既不按永久性用地给予补偿，又限制农民不得种这种那，损害了农民的土地权益。

（三）从企业经营角度看

企业作为从事生产经营活动的经济实体，追求盈利最大化是永恒的主题。一般而言，企业在进行项目建设时，首先必须考虑成本问题，这关乎企业的经济效益，更关乎企业的生存发展。无论什么样的项目，如果成本过高，哪个企业都不愿意去干。在管道项目建设中，占用耕地补偿是必须支付的成本，虽然企业不断提高建设期临时用地补偿的标准并超过了国家的规定，其中也部分包含了管道运行期对土地使用影响和限制的补偿，但仍然难以完全弥补土地权利人受到的损失。究竟补偿多少合适，企业与地方难以形成共识，同时也缺乏法规和政策依据，应不应该补偿，按什么标准补偿，不是企业说了就能算数。2010年颁布实施的管道保护法，对管道影响土地使用的补偿问题做了原则规定。2012年，甘肃省人大法工委提请全国人大法工委就管道保护法第十四条释法，依据该条关于“依法建设的管道通过集体所有土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿”的规定，对张掖因管道通过造成的农作物减产损失应由管道企业给予补偿，但未得到明确的书面答复。到目前为止，对管道地下通过造成的减产损失补偿问题，政府相关部门都没有明确的政策规定和相应的标准。在法规和政策不明确的情况下，企业实际上也处于两难境地。

综合以上分析可以看出，在我国现行法律、法规和政策框架下，很难有效解决管道用地政策引发的矛盾问题。只有把管道地下通过的权利制度化，采取合同方式规范权利的取得、补偿、登记、期限等，才能使管道通过土地引发的矛盾问题迎刃而解。

四、建立管道地下通过权制度的思考

建立管道地下通过权，不仅是国际上通行的一项制度，也是我国油气管道建设发展与安全运行的必然要求，对于管道的安全保护、土地利用各方权利的平衡、维护管道廊道生态环境具有重要的现实意义。应当遵循保障公共利益、保护管道安全、维护土地权利人合法权益的原则，从法律上确立油气管道地下通过权，具体应在修订完善石油天然气管道保护法时，做出明确规定。甘肃在广泛调研和征求政府部门、管道企业意见的基础上，根据物权法的规定，尝试通过采取地役权方式，把建立管道地下通过权制度写入石油天然气管道保护条例稿。结合张掖调查的情况，管道地下通过权在内容上应明确这样几个问题。

（一）关于管道地下通过权的取得

首先要有科学的管道建设规划，避免穿越城乡规划区，减少对耕地的占用，确定管道安全保护距离，合理降低管道用地成本。管道建设规划由管道企业编制，经审核符合城乡规划的，应当纳入城乡规划，明确依法建设的管道，享有通过他人土地的权利。其次，在地方国土资源部门的监督下，管道企业与农村集体经济组织或村民委员会签订管道地役权合同，明确当事人土地使用和管道保护的权利义务，按照管道中心线两侧各5米的地域范围，根据管道建设时土地的用途、管道建设运行对土地利用的影响程度依法给予补偿，并办理地役权登记。

（二） 关于管道地下通过权的补偿

根据管道保护法第十四条规定，为减少土地权利人的损失，同时落实土地权利人依法保护管道的义务责任，管道企业应当在管道临时用地补偿费用的基础上，增加管道地役权合同补偿费用。两项费用合计按永久性征地补偿标准的一定比例来计取，比例的取值区间由国家统一制定，而具体补偿则根据土地的原有用途、管道对土地的限制程度、该地区综合区片地价水平等来确定。

（三） 关于管道地下通过权的期限

物权法对地役权的存续期限没有明确规定，但可以由当事人约定。对管道地下通过权的期限，应当由管道企业与土地权利人约定。由于管道地下通过权是一种从属权利，其存在的期限应当小于或等于主权利的期限，因而不能约定为永久性期限。考虑到管道工程的特殊性，在约定期限时应以管道的计划使用寿命为主，兼顾土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的期限限制。

作者：朱行之，甘肃省管道保护协会会长，《管道保护》主编；张永年，甘肃省政府研究室原巡视员，国务院研究室中国智库研究员；张大勋，张掖市政府研究室副主任。

《管道保护》2017年第3期（总第34期）