史航

中国石油天然气管道工程有限公司

看了《管道保护》近期登载的关于设立管道地下通过权问题的研究文章（以下简称“文章”），首先非常不解：我国的土地不是公有制吗？管道从什么时候没有了通过权而需要重新设立？进一步阅读后更产生了一些疑问，就此与各位文章作者商榷。

本人从事管道设计和建设多年，深知管道建设程序之复杂，建设中土地协调难度之大以及运营维护中涉及土地的种种矛盾。提出设立管道地下通过权，对我国管道以及其他基础设施的建设与管理影响很大，应该广泛、深入调研，听取政府有关部门、管道企业、地方政府、相关行业企业等各方的意见，慎重为之。理由如下。

1、文章的法律依据

文章列举美国、加拿大、西班牙、英国等管道建设需要得到土地通过权，而我国现行法律没有注明这一权利，出现许多管道建设矛盾和管道保护隐患，因此呼吁设立管道通过权。但这些国家的土地私有化制度与我国的土地公有制有本质的区别。《土地管理法》规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。同时，《石油天然气管道保护法》第十四条规定：“管道建设使用土地，依照《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规的规定执行。依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿”。这条规定就是管道建设用地的法律规定，也就是从法律上给定了管道的“通过权”，不存在“法律制度上存在空白”一说。而且，目前对于管道站场永久占地，国家有规划选址、土地预审、各项评价等法规；线路施工临时用地，国家有临时用地补偿的规定，各省市政府有补偿标准，且需要与土地权益人签订同意补偿的协议，在土地权益人、土地所在乡、村同意的条件下，管道施工才能够进行。这些法规、程序都是完善的。

土地私有制国家中，土地的所有权在个人手中，管道或其它设施通过私人所有土地需要一家一家签合同，私人不同意管道就不能通过。把这种“经验”拿到中国来，显然不切实际。查阅一下国内其他各种线性工程——铁路、公路、水渠、光缆、电缆、供水管网等，哪一个行业需要“通过权”才能建设？按照文章观点，没有法律上写明的“通过权”，都是“与法无据”，由此推论：我国解放以来各种基础设施的建设法规都“不算法律”，都是“缺乏依据的”，这种观点显然存在片面性。

文章还谈到：“我国油气管道强制通过制度事实存在，但没有法律的明文规定”，然而《石油天然气管道保护法》第十五条规定：“依照法律和国务院的规定，取得行政许可或者已报送备案并符合开工条件的管道项目的建设，任何单位和个人不得阻碍”。可见强制通过制度是有法律明文规定的；因为铁路、管道这些线性工程建设中，任何一家的土地（哪怕只有1米长）不让通过也难以建成，结合我国的实际，这种强制通过权是必需的。

2、文章的核心观点“管道名为临时用地，实则长期占用，管道企业并没有取得使用这些土地的权利”提法不妥

管道线路用地在施工期间占用地面空间，对地面附着物进行赔偿，施工之后管道埋在地下，地面可以耕种或作为绿地，道路可以正常运行，并没有限制。虽然管道保护法规定不能种深根植物等，但管道埋在地下正是它的优势。国际上对土地的空间都是多层综合利用，这也是我们国家积极倡导的方式。认为“一块土地只能从平面投影上用作一种用途”，这种看法显然是片面的。试想一块土地上有高压线，地面种田，下埋管道，深层还有地铁或人防设施，每一种设施都要取得“通过权”，不仅建设受到限制，我国的土地再多也不够用。

目前确实存在管道埋设对土地的不利影响问题，比如热输管道造成地温升高、影响作物生长，这些问题可通过降低管道向土地传热程度，适当增加管道埋深，加强土地复耕质量等技术及管理手段解决，法律上即使有“通过权”的名词也解决不了此问题。

3、文章谈到没有设通过权造成的几种后果，与现状有出入

（1）文章说:“土地权益人的权益受到侵害，没有给予应有的补偿”。国家规定了各种土地的补偿标准，企业建设管道花的国家投资，赔偿的费用由管道企业先拨付给省、市、县等有关主管部门，经过平衡再发放到土地权益人手中，这里面显然有不合理之处，赔偿不一定完全到位。但现实条件下，只能综合权衡各方利益。地方政府、企业、土地权益人的矛盾错综复杂，多年来，国家出台各种政策平衡这些矛盾，我们作为管道保护者，夸大这些矛盾，对管道行业毫无益处。

（2）文章讲：由于没有通行权“管道外部安全难以得到保障”，并举例“美国的管道因有通过权而遭受的人为伤害少”。其实通过权和受伤害这两者没有本质联系。我国有管道保护法，而且土地权益人明白管道是受法律保护的，不会明目张胆的破坏管道。我国管道受外界伤害多的原因，除了打孔盗油，大多是第三方施工的无意破坏。大连6.30是管道穿越施工误伤了运行中的管道，中卫7.16是铁路方勘察钻探误伤管道，与管道通过权根本没任何联系，作为文章依据是不合适的。

（3）文章又说：由于没有通过权而使“企地关系受到干扰”。企地关系涉及到安全责任、税收、土地利用等方方面面，地方政府并没有提出管道及铁路等基础设施必须有“通过权”。确实有地方政府提出“管道沿线需永久征地”的意见，但不普遍，也不符合国家土地政策。曾有企业提出要“管道沿线3米永久征地、以后各种规划及建设服从管道”的意见，地方政府根本不同意，理由是3米这么窄的一条地影响了整个区域的土地利用极不合理。青岛事故东营--黄道输油管道复线建设中就有“管径+每侧各1m”的永久征地，并没有避免后期城市建设占压。

（4）文章又讲：没有通过权是管道企业的“软肋”，管道的保护工程没有换来“名分”。企业愿意花钱加强保护管道设施平息矛盾。但关键是：有了通过权同样要花钱保护管道设施，努力和地方政府主管部门、沿途乡镇和群众保持和谐关系，并不因为“你有通过权”而有所不同。若不能保护好管道，再充足的名分也保障不了管道安全。文章的该观点不接地气。

4、关于用地的操作方式

文章呼吁应设立管道通过权，以后建设管道“管道企业与土地权益人签订管道地役合同”，通过“座谈、评估、公示”的方式，广泛征求包括“中介组织、利害关系人和社会公众”的意见。此作法一看就是国外土地私有制的做法，看上似乎合法合理，但前提错了：我国是土地公有制，与国外的土地私有制完全不同。

本人认为，在了解部分农民意见的同时，还应看到目前的管道建设频频受阻、管道维护进地需高价赔偿等局面。更重要的，想完全按照国外的作法去寻求法理上的“心理平衡”，则新建管道根本建不成——遭遇类似于土地开发商拆迁遇到钉子户的尖锐矛盾，或漫天要价，很难签订通过权、地役权合同。对已经运行的管道，土地权益人和地方政府若让你“补办通行权”——新管道都办了，老管道当然也照办！管道企业难以应对。所以，这种做法在中国行不通。管道保护法第十四条、十五条已经赋予了管道建设的用地权力，该法是2010年颁布实施的，文章以2007年颁布实施的物权法为依据，说有明显冲突，这令人费解。

一项政策的出台必须考虑方方面面，兼顾各方利益，不能因为有些单位有些人提出困难，一些土地权益人有怨气，就轻易决定。国家多年来的政策和法规是有基础的、符合我国实际的，盲目参照国外作法不仅行不通，还会将管道行业推入窘境。建议广泛听取管道建设、征地协调人员的意见，同时调研国土资源管理部门，以及交通、电力、通信等其他行业的用地做法，改变现状必须慎之又慎。

综上所述，提出以下观点。

⑴我国的建设法规和程序是健全的，管道保护法已经赋予了管道的 通过权，国外的作法不适合中国。

⑵管道保护法对管道两侧土地限制活动的规定不太详细，随着经济和技术的发展，有些规定还有待修订完善，在保护管道的同时，应考虑到土地权益人的正当利益。

⑶目前呼吁设立管道通过权和地役权不仅没有意义，还会激化管道企业与土地权益人、地方三者之间的矛盾，给管道行业带来风险，同时会给交通、水利、电力、通信等各行业造成不利影响。

⑷针对管道临时用地与土地权益人的矛盾，建议今后管道建设临时用地的赔偿金支付程序与金额等应更加透明；对管道运营维护进入土地引起的对各种地面附着物、土地本身影响的赔偿标准，应由各地政府制订；管道作业进入场地（事故抢修除外），可向地方政府主管部门办理手续，并在其协调下支付合理费用。地方政府和管道企业共同做好法规宣传，多方举措减缓矛盾。

⑸从技术层面解决埋地管道对土地影响问题，如新管道可适当深埋；制定更高质量的土地复耕要求；管道标志桩、检测桩的设置不影响耕作；探讨采用降低管道向土体的传热技术；管道巡线、检测运用更先进的方式以尽量不损害地表附着物等。通过技术进步，逐步解决或缓解埋地管道对土地的影响。

作者：中国石油天然气管道工程有限公司副总工程师，全国勘探设计大师。

《管道保护》2017年第3期（总第34期）