高鹏 张兴武 康纪龙

中石油长庆油田公司

管道保护法的颁布实施对加强管道保护工作，促进管道企业提升管理，解决和排除影响管道安全的问题和隐患，确保管道安全运行具有重要意义。这标志着我国石油天然气管道保护规范由行政法规上升至法律，但现实的复杂性也决定了法律不能涵盖管道运行过程中的全部问题。本文拟就石油天然气管道建设及运行中涉及土地占用方面的法律问题进行探析。

一、油气管道建设及运营中土地使用的特点及复杂性

石油天然气管道属于线性设施，同时又有固定点， 与一般的建设项目用地不同，有其特殊性与复杂性。目前，石油天然气管道用地在建设及运营过程中，主要有临时用地、永久性用地和限制性用地等几种。

（一）临时用地。主要是管道建设过程中临时占用的土地，包括一些管道工程铺设作业带、施工占道、设备堆放场地、取弃土场地等。这部分土地的使用权，一般通过管道企业与土地权利人签订临时用地协议取得。对于施工过程中临时用地，石油天然气管道建设方只享有在施工期间为建设需要临时使用的权利，管道建设完成之后，依据协议约定，土地使用权归原土地权利人。

（二）永久性用地。主要是管道工程建成后需要永久使用的土地，包括阀室、首末部、增压站、清管站、分输站用地等。管道企业对这部分土地的使用权，多以政府划拨方式取得，也有较少部分以出让方式取得。由于该部分用地是通过国家划拨或出让的方式取得的，管道企业对其拥有国有土地使用权。

（三）限制性用地。主要是管沟用地（埋设管道的沟渠），这部分用地在管道建成后，并不直接使用地表的土地，但对地表土地的使用有限制，如被局限于耕地和园地的用途，禁止取土，挖塘，堆放大宗物资，修筑建筑物、构筑物或者种植深根植物等。管沟用地是整个管道用地的主体，用地量很大。对这部分限制性用地的取得方式，国家并没有明确的规定，有些地方政府对管沟用地进行了征收，管道企业取得了管沟沿线土地的建设用地使用权，但绝大部分管沟土地未进行征收。

实践中，对于临时用地和永久性用地，由于是根据协议、依法征收或出让取得，规定较为明确，执行较为顺利，矛盾也较少，但限制性用地，由于国家没有明确的规定，实践中矛盾较为突出，出现问题很多，也很难解决。

二、限制性用地法律规定的不确定性及实践中的问题

油气管道建成后，管道企业在管道运营时并不直接使用管沟之上的土地，一般是由原所有人或使用权人继续占有使用，对该部分的土地权利法律并无明确规定。

国土资源部曾经在《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》（国土资发[2001]327号）中规定，管道建设工程竣工后，建设单位享有“管道地下通过权”， 管道地下通过权的权利、义务可采取由取得管道地下通过权权利人与有关县、市人民政府土地行政主管部门签订地下通过权合同的方式约定。但是根据物权法规定， 土地权利类型主要有土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权以及地役权，并没有“管道地下通过权”的规定。依据物权法定原则，国土资源部已无权设立“管道地下通过权”。

对于管沟用地，管道保护法第十四条规定：“依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。”该条规定可以理解为，管道通过的土地可以不办理征收划拨或出让手续，但要对土地权利人应当给予补偿。该规定对于管道限制性用地的属性及其权利范围仍然不明确。

由于国家法律对管道限制性用地规定的不明确，实践中出现许多问题，并且很难解决。一是管道占压较为严重。由于管道限制性用地的使用权属没有发生变化， 造成土地使用权人使用管道用地的随意性，管道占压现象非常普遍，管道企业无有效手段解决占压问题，往往是旧的占压没有解决，新占压又不断发生，管道占压给管道的安全运行造成很大的隐患。二是管道管理维护难度很大。一方面，管道限制性用地的使用权属没有发生变化；另一方面，管道又缺乏专用的伴行路，巡护管线须借用当地农村简易道路，这就直接导致管道沿线集体土地所有者的成员（农民和牧民）以管沟土地或者伴行道路未被征收征用为由阻碍管道田企业维护和抢险。另外，由于洪水或雨水冲刷造成管道裸露时，需要取土回填，因周边集体土地所有者与管道运行利益上缺乏关联，导致管道抢险取土困难，直接造成事故扩大或者安全隐患。

三、管道建设运营用地的法律解决

对于油气管线限制性用地的权利设置，世界各国采取的方式也不尽一致。加拿大、美国、英国等国的权利体系较为完善，一般通过管线用地通行权的地役权进行设置， 而且对管线用地通行权的设定有专门的法律或法规条文加以规定；澳大利亚的地役权适用范围则更为广泛，其中公用地役权的权利内容多为一般相邻关系的内容。

在我国，由于油气管线主要是穿越农村集体土地， 而且贯穿长度都比较长，对于这部分的油气管线用地， 采取征收的方式取得使用权，不仅破坏了原来土地的完整性，而且对于油气管道运营方而言，所征收的线状土地一是面积小且呈线状，难以利用，二是这些土地均被集体土地包围，难以进入。

因此，根据我国国情，我们认为，油气管道用地适宜通过设定地役权的方式加以解决。因为设定了地役权后，虽然管线穿越了集体土地，但原土地使用权人并没有因此失去土地，他们还可以在地表继续耕种，只是权利受到了部分限制，例如不能种植根深植物等，同时管道运营企业也可以获得法律规定的权利。我国物权法第一百五十六条规定：“地役权人有权按照合同约定， 利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。”因此，将油气管道企业的管道利益与原土地权利人利益相连接，依据物权法关于地役权的规定，对管沟用地以及管线地面之上对原土地权利人的影响，采取补偿方式设立地役权符合实际需要。

地役权的设立一般有两种方式，一是管道企业与土地权利人双方通过协商签订地役权合同，明确管道用地的权利义务。国家可以制定统一的标准合同格式，用以规范指导地役权合同的签订；二是通过国家法律强制设定。对此，可以考虑参照澳大利亚有关公用地役权的做法，通过国家强制登记地役权的方式直接设立地役权。澳大利亚1974年《财产诉讼法》规定，法庭可以在需役地所有权人申请供役地所有权人提供地役权时，强加给使用者法定的权利，并在该法中列举了法庭可强加的情形。

综上所述，我们建议在管道保护法及其配套法规增设强制设定地役权的相关规定，以解决管线建设及运行中清理占压和实施维护时的法律困难，确保石油天然气输送安全，进而实现国家能源安全和公共安全。

（作者：高鹏，长庆油田公司法律事务处副处）

《管道保护》2015年第5期（总第24期）