刘辉

中石油集团公司法律事务部规章制度管理处副处长

法者，定纷止争也！—— 韩非子

“今一走兔，百人逐之，非一兔足为百人争也，由未定。由未定，尧且屈力，而况众人乎？积兔满市，行者不顾，非不欲兔也，分已定矣。分已定，人虽鄙，不争。故治天下及国，在乎分定而已矣。”——《吕氏春秋•慎势篇》•《慎子》

如果从高空俯瞰，我们可以看到广袤的大地上遍布森林、草原、河流、城市、乡村……而西气东输、川气东送、兰成渝成品油管道等能源大动脉，虽横贯东西南北，却在地下穿行。

从法律的视角看，它们或是国有土地，或是集体土地。在国有土地上设立着建设用地使用权，在集体土地之上设立着宅基地使用权、土地承包经营权、林地使用权、草原使用权，以及在建项目临时使用土地的权利。

管道建设，面对的不仅仅是一宗宗土地，确切地讲，是一个个的土地权利。

上述土地所有权和用益物权，由我国现行土地管理法、森林法、草原法、物权法等明文规定，具有排他性，受法律的保护。

那么，管道企业凭什么将管道埋设到他人土地，凭什么对抗他人的土地权利？除非依法享有具有更高保护效力的排他性权利，或是在既有土地权利之上创设可与之并存的土地权利，或是享有更高保护效力且与既有权利相容的权利。

按照现行土地管理法和物权法的规定，管道用地可供选择的路径有三：一是征用土地，取得建设用地使用权；二是临时用地，取得临时用地批准；三是通过协商一致，在他人取得土地使用权的土地上设定地役权。

首先，我国实行土地公有制，征收征用土地的前提是满足公共利益的需要。我国宪法、土地管理法、物权法、城市房地产管理法等都规定，为了公共利益需要， 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国有土地上房屋征收与补偿条例专门列举了国有土地上房屋征收所涉公共利益范畴。法律规定的核心要义是，因公共利益需要可依法取得土地的征收征用权，并承担相应的补偿义务。这是一种超越既有土地权利保护的具有更高效力的权利。由于管道用地的特殊性，管道既要通过又不需征用土地，因此，管道通过权的取得，不适用上述法律有关对土地征用与补偿的规定。

其次，土地管理法第五十七条规定了临时用地制度，临时用地的期限一般不超过两年，并不得修建永久性建筑物。而管道用地属于长期用地，既要满足管道建设时敷设管道的用地需要，又要满足管道运行后长期运行维护的用地需要。因此，临时用地制度不适用于管道用地。

再次，物权法规定了地役权制度，这是可以设立在他人土地权利之上的一项他物权，由供需役地权利人通过地役权合同约定设立，不登记不得对抗善意第三人。但是，根据物权法第一百六十三条的规定：“土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权。”这表明，地役权具有平等性。如果供役地权利人不同意，地役权就无法设立，管道就无法通过其土地。因此，物权法上的地役权制度，也不能完全解决管道用地问题。

管道保护法第十四条规定：管道建设使用土地， 依照土地管理法等法律、行政法规的规定执行。依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。该条规定将管道用地指向土地法、物权法等法律的规定，从上述分析可见，管道保护法第十四条规定，也不能解决管道用地问题。

管道用地直接关系油气管道的定位或管道的法律地位问题。法律起草过程中，曾规定管道是基础设施、公共设施，后被删除，因为这样规定没有法律上的意义， 需要将管道作为基础设施、公共设施这一定位体现到法律制度上来，通过相应的法律制度的转化，赋予管道在满足法定条件下通过他人土地的权利，我们称之为管道通过权。

那么，现行法律及国家有关规定是否有类似于管道有权通过他人土地的规定？

目前，管道企业凭路条，即发改委关于项目前期工作的批复开展前期工作，包括开展土地预审。依照国务院关于投资体制改革的决定、政府核准投资项目管理办法，项目核准属行政许可事项，项目单位依核准文件办理规划许可、土地使用等手续。尽管项目前期批复文件、项目核准文件具有赋予管道建设的权利，但是由于其效力低，无法对抗他人已取得的土地用益物权，因此，管道通过他人土地影响其合法权益，无法得到土地权利人的理解和认同。

此外，管道保护法第十五条规定：“依照法律和国务院的规定，取得行政许可或者已报送备案并符合开工条件的管道项目的建设，任何单位和个人不得阻碍。” 这一规定不是征用权，也不是通过权，仅是针对管道建设中的阻工等违法行为所作的一项禁止性规定，其背后反映的管道用地法律关系不清及权益不平衡等深层次问题，才是应当依法予以规范的根本。

因此，现有管道建设程序，并未从法律上解决管道通过他人土地的权利问题，从而理顺管道用地法律关系，协调处理好管道建设与他人土地用益物权之间的权利义务关系。

管道保护的宗旨是保障油气输送安全，维护国家能源安全和公共安全。发展油气管网是国家能源战略的重要组成部分，符合公共利益需要。

为此，应当依法引入一项权利，比如管道通过权， 赋予管道通过他人土地的权利。管道通过权为实现公共利益所必需，作为应享有更高效力保护的权利，应当由法律明文规定。具体的选择是：在修订管道保护法或制定石油天然气法时，对管道通过权作出明确规定。

关于管道通过权的内容，设想由管道企业与地方国土部门订立管道通过权合同确定，主要包括：用地范围，用地目的和方法，用地期限，费用及其支付方式， 各方权利义务等。

管道通过权的设立，应遵循维护公共利益，保护管道安全，公平保护土地权利人合法权益的原则。为此， 应建立一套公正、公开、透明的程序，保障土地权利人的知情权、参与权，保障土地权利人获得公平补偿，保障管道保护的权利义务得到有效落实。

管道通过权的实施，还需一系列配套制度支持。如，确定用地范围，可能需要明确不同情况下管道保护的距离。管道通过权费用是补偿而不是赔偿，可能需要结合管道用地特点，比照征地补偿机制和各类土地的补偿标准研究制定管道用地的补偿机制和标准。目前国有土地上房屋征收与补偿已有法可依，但规范集体土地征用补偿的土地管理法还在修订中。关于支付，可能需要尝试新的支付方式。

《管道保护》2015年第5期（总第24期）