曾崇荣 杨峰

审计署长沙特派办

油气长输管道项目线路长，跨度大，建设过程中围绕土地使用权问题纠纷不断，特别是当管线穿越铁路、公路、河流等已有公共基础设施时，问题则更为突出。

土地使用权问题的表现

管道运营期土地使用权益无保障。

油气管道在埋设时只开挖一次土地，施工完成后恢复原地貌和植被，因而90%以上的管道建设用地为临时性征地。在运营过程中，对管道进行维护、维修等使用土地时，需再次签订临时用地协议，这给管道企业和土地权利人都带来很大不便，且易造成土地再次利用的损害赔偿争议。

管道穿越已建工程审核批准耗时过长。

类似西气东输具有重要战略意义的油气长输管道项目，多由管道建设单位负责与管道沿线地方政府和其他利益相关者协调管道建设用地等事宜。虽然国家在审批过程中首先会征求沿线地方政府及铁路、公路、水利等部门的意见，给予各方面政策支持，但实际操作往往会遇到两大难题。一是权属管理部门众多，缺乏部门间的沟通机制。我国的油气管道专业法律法规不完善，往往对单个管道项目采用政策性文件来弥补法律空白，因而油气管道需穿越铁路、公路、河流等基础设施时，管道通过权的法律地位一直无法确立，没有一套系统性的通用制度来遵循。二是铁路、水利等部门均执行各自的行业施工设计规范和收费标准，矛盾突出。如铁路有关法规明确规定铁路穿越的设计和施工必须由铁路部门进行，铁路部门执行铁路相关标准进行设计、施工与验收。穿越工程施工与管道建设的标准无法统一，往往大大超出管道施工预算，造成谈判困难且耗时较长，影响工期。

管道穿跨越用地经济补偿无据可依。

目前我国对管道穿跨越用地、管道后续用地这二类用地的权利设置没有明确的法律规定。特别是管道穿跨越用地的取得，不仅需要国土管理部门的同意，还必须取得相关主管部门的同意和支持，并且必须以支付用地补偿为前提。穿跨越工程经济补偿标准的缺失，造成有关单位漫天要价、重复收费现象突出。如西气东输二线工程江苏段穿越某市境内河流时，某市水利局提出需收取30年的河道堤防占用费1245.6万元，收费标准无依据且金额巨大，致使建设工期推延近1年时间。

土地使用权问题产生的原因

土地地下空间使用权权益不明确是问题产生的内因。

我国法律尚未专门规定土地地下空间使用权，土地使用权取得的程序、排他性方面的规定均不完善，管道建设用地因其使用形式和安全距离要求等特殊情况，不仅与土地所有权有冲突，也与土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等发生冲突，土地权益不明晰。一块土地上若存在多个使用权主体，则极易产生纠纷，对管道建设和管道安全管理都不利。由于管道建设用地绝大多数为临时性用地，地方政府与各部门在管道通过权上设置障碍，索取高额一次性补偿款，或者多个部门重复收取管理费用，补偿和收费成为一种利益博弈的最佳手段。此外，为保障管道安全，管线两侧一定距离范围内不得进行占压或出现人口密集的公共场所设施，使管道周边较大面积的土地使用权限受到严格限制，而管道企业又未对权益受限土地进行征用。由于土地利用价值的降低使土地使用权所有者蒙受了损失，所以管道建设完工后，既难以限制他们利用土地的方式，又极易在维护管道运行过程中因再次利用土地而产生各类纠纷。

石油天然气行业法律法规不完善是问题产生的外因。

我国地上、地下管网日趋密布，线性工程之间相互交叉、相互穿越的现象已十分普遍。但2001 年《石油天然气管道保护条例》及2010年《石油天然气管道保护法》，均对穿越工程各方无明确的约束条文，对穿越工程建设管理无明确的制度措施， 对各类经济补偿无明确标准。因而，管道建设企业只能与铁路、公路、水利等管理部门通过商业谈判的形式解决穿越工程建设和经济补偿问题，给工程的进度、造价、质量等带来诸多影响。

对策及建议

从根本上解决长输管线工程的土地使用权问题，应从管理机制、规划建设、制度建设三个方面着手，深化改革，建立长效机制。

建立工程管理协调机制，完善工作程序。

一是应根据管道建设计划将油气长输管道的用地规划列入土地总体利用规划之中。二是在项目实施阶段，可由各省发改委、重点办牵头负责穿（跨）越或迁改工程行业间的综合协调，铁路、公路、能源部门分别负责本行业穿（跨）越或迁改工程方案审批，明确可研、初步设计、施工各个阶段各相关方所应执行的工作程序。技术标准方面严格执行国家和相应行业技术标准和规范，遇到标准不一致的情形，应邀请不同行业的专家进行论证，确保工程质量安全。

完善石油天然气法律法规体系，修订相关行业标准。

国家应针对工程实践中出现的新问题，修订和完善《石油天然气管道保护法》，注重涉及管道建设使用土地权益的平衡，明确土地地下空间使用权权益。在经济补偿与费用收取方面，出台明细方案，对预算编制、永久性占用被穿（跨）工程土地补偿费用、施工临时占用补偿，配合施工需要的临时停车、停运等补偿、安全监护与施工配合费等各类费用的收取进行规范。

管道建设规划应着眼长远，统筹兼顾。

在新建管道时，发挥规划部门的职能，既考虑当前管道建设需要，又要放眼长远，注重规划建设的系统性、科学性和前瞻性，充分考虑城市建设和土地使用，尽量减少对土地和其他基础设施工程的占用，避免管道从城区等人口密集区或重要公共设施区域穿过，形成大的土地使用纠纷问题和安全隐患。◢

作者简介：曾崇荣，审计师，1966年生，1989年硕士毕业于武汉大学审计专业，现主要从事投资审计工作。

《管道保护》2015年第6期（总第25期）