石油天然气管道依附于土地而存在，与土地有关的利益平衡是保证管道安全的重要方面。

土地权利不明晰带来的问题

油气管道运营中存在的压覆严重、规划频繁变更要求管道改线、与第三方工程相遇相交时利益难以协调等问题，都与管道企业未取得独立的土地权益密切相关。造成了管道企业在管道保护中经常处于被动的地位。

管道企业取得土地权利的，当发生他人违章占压管道、地方政府规划变更要求，企业改线或与油气管道相交相遇的其他线性工程改线时，管道企业可以依据其取得的土地财产权来主张权利，获得相应的补偿。但现实中发生的情况并不多。对多数管道企业而言，只是在建设阶段取得临时用地的权利，在管道运营阶段，管道企业并未取得独立的土地使用权。当土地权利人在管道上方进行建设、堆放占压物时，管道企业很难主张其权利。换言之，当土地权利人利用土地可能危害管道安全时，管道企业往往缺乏对抗的法律依据，很难要求其无条件拆除占压物。虽然《石油天然气管道保护法》规定他人使用自己土地不得影响管道安全，但占压行为仅为行政违法，当土地权利人以自己的土地权利对管道企业的拆除占压物请求进行抗辩时，管道企业则缺乏反驳的基础。

同样，管道改线问题也因企业未取得土地权利面临同样的困境。当管道企业取得土地使用权时，管道企业对改线与否有一定的自主权，即使因地方政府的要求而改线时，一般都会获得相应的补偿。当管道企业未获得土地的使用权时，管道企业对改线与否无自主权，对地方政府的规划变更、迁线改线要求无法提供充分的抗辩。一些地方政府在批准管道通行路由时便附带了管道企业在城市规划需要时无偿改线的条件，使管道企业更加被动。

管道用地问题分析

管道企业未取得独立的土地权利，是造成管道企业在管道保护中被动及利益受损的主要原因。

现实中，长输管道主要由线路、站场、线路截断阀室和电力系统、通信系统、自动控制系统等管道附属设施组成。这些管道设施的建设、使用与维护都要依附于土地。管道企业用地的形态是多样化的，管道企业只有取得独立的土地权利，方能有效维护自己的利益。

管道建设期间的土地利用。在管道建设过程中，因管道工程铺设作业带、施工便道、设备堆放场地、取弃土场地、建立防腐厂等用地的需要，需要征用土地。根据国家标准，管道工程施工作业带宽度可达28米。根据我国《土地管理法》，管道企业应向土地权利人赔偿耕地复垦费、土地上的附着物和青苗补偿费等占地费用，但这些土地利用都是以临时用地形式取得，期限一般不超过两年。

管道运行期间的用地情况。一方面，在管道通行、维护、维修设备进场及设置管道标志桩过程中，一般需要占用他人享有土地使用权或承包经营权的土地。另一方面，根据管道保护的需要，《石油天然气管道保护法》对管道线路中心线两侧0至1000米范围内土地的使用作出了不同程度的限制。

与此相关的问题是，管道企业只是对部分管道（主要是老管道）取得了土地使用权。近年来新建的管道，出于成本考虑及国家土地政策调整，管道企业并未取得独立的土地权利。而管道上方的土地无论是国有土地还是集体土地，其权利人都拥有独立的土地权利。《石油天然气管道保护法》规定的安全保护义务实质是对土地权利人的土地利用权单方面进行了限制，但这种限制在经济上并无补偿，要求土地权利人承担管道安全保障义务就成为对其在行政上的单方要求，显失公平，当然会遭到其他权利人的抗拒，这在现实中就表现为对管道的占压、随意种植农作物等。而由于管道企业未取得独立的土地权利，也为地方规划部门随意变更规划、忽略管道企业利益提供了理由。

因此，管道企业支付相应的对价，取得独立的土地财产权利，是平衡管道企业与其他土地权利人利益的关键。从管道对土地的利用情况看，绝大多数管道都铺设在土地1.5米的下方，对土地的利用主要是地下空间的利用，对土地上方种植的浅根农作物影响不大。在我国土地资源稀缺的大背景下，应强调对土地的立体利用。《物权法》规定的地役权制度为管道企业利用土地的地下空间权提供了法理支持。

2007年出台的《物权法》第156条规定，“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益”。1995年国土部颁布的《土地登记规则》《确定土地所有权与使用权的若干规定》中规定的“土地他项权利”的概念，即“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的，土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利”，是在程序上确立了类似地役权的制度。而国土资源部 《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》（国土资函[2001]327号），则是对管道地下通过权问题作出明确规定:“西气东输管道工程是经国务院批准的国家重点基础设施建设项目，依据《石油天然气管道保护条例》进行管理，工程竣工后，建设单位享有地下通过权。”其中提到的“地下通过权”就可以理解为地役权，也是目前较早确认管道企业土地权利的规范性文件。地役权依据合同设立，经登记后可以对抗第三人。因此，可以考虑以管道、码头或油田所在地为需役地，以管道途经的土地（他人取得土地承包经营权的土地、取得建设用地使用权的土地、宅基地或国家 所有的土地）为供役地，通过签订合同、支付对价、明确期限设立管道企业的地役权。《物权法》规定土地承包经营权、建设用地使用权等转让的，地役权一并转让；土地承包经营权、建设用地使用权等抵押的，在实现抵押权时，地役权一并转让。这些规定明确了管道企业一旦取得地役权，其权利具有延续性，不因土地权利人（供役地权人）的变更而受到影响。

在油气管道上设定地役权不但符合我国集约化用地的土地政策，管道企业也无需为征地支付高昂的成本。通过支付对价取得地役权意味着管道企业取得了独立的土地财产权利，可以对抗供役地人的不当行为，同时规划部门即使对供役地用途进行变更的，新的土地权利人也须负担已设立的地役权。这可以最大限度的维护管道企业的利益。我们认为管道保护不能仅仅通过行政手段，而应通过市场机制，充分调动土地权利人保护管道的积极性，才能最大限度地保护管道安全，地役权制度就是这一市场机制的最佳选择。

平衡油气管道土地利益的建议

（一）明确管道企业的土地权利。

我们认为，应当以地役权的形式确认管道企业在管道通行土地上的权利，由管道企业与管道通行土地的权利人签订地役权合同，将管道通行土地作为供役地，管道企业根据供役地的范围向土地权利人支付对价，从而平衡管道 企业与土地权利人之间的利益冲突。建议管道、土地主管行政部门出台专门规定，确认管道占地的物权属性，明确管道企业的行权方。

管道企业的地役权具有法定性。鉴于管道途经的土地形态多样，权利主体复杂，而地役权又具有合同性物权的属性，因此我们认为如果由管道企业与土地权利人商议签订地役权合同不具有可操作性。建议相关部门应在法律法规中明确管道企业的地役权具有法定性，即管道一经建设完成，管道企业即取得地役权，供役地人（可由土地管理部门作为代表）应与管道企业签订地役权合同。同时，法律法规还应对管道企业地役权的范围、存续时间、应支付的对价等内容做出原则性规范。

明确管道地役权合同的主要内容。管道企业享有保护管道安全通过的权利，其主要义务是按照协商标准支付对价，在管道运行过程中对供役地的影响减少到最小。

对供役地人而言，其有权获得因管道通行对其不利影响而获得补偿的权利（部分高温管道对农作物造成影响的，应额外获得补偿）。供役地人承担的一般义务有为管道企业运营如巡线、检维修提供便利、保护管道标志、对危害管道的行为及时举报等。

因为土地类型不同，对农作物损害及对他人土地权利限制的补偿方式也应有所区别。部分高温管道对农作物造成损害的，可以县为单位，由独立的专业机构依法定程序作出客观认定。对其他土地的不利影响，建议以省为单位，由第三方评估后，明确补偿标准。在此基础上，管道企业应以县为单位签订地役权合同，以最大限度平衡管道企业与供役地权利人之间的利益。

关于地役权合同的期限，建议设定为三年或五年为宜，合同期满后自动续签，届时管道企业应根据外部经济环境的变化据实增加地役权合同对价。另外，可以在合同中约定管道途经土地权利人及时举报或提供与自己土地相关的打孔盗油或第三方施工破坏管道案件的线索的义务，管道企业根据举报、线索的价值适当奖励土地权利人。

（二）加强法律法规之间的协调。

由于各地对管道保护执法力度不一，对管道及附属设施周围一定范围的安全距离理解不同，因此急需立法或行政主管部门就立法体系的完善，法律法规之间的衔接与协调，地役权等土地他项权利体系的建立及土地他项权利登记效力的确定等方面，尽快出台法规予以完善。目前《土地管理法》正在修订，相关部门将制定统一的《不动产登记条例》，建议强化这些法律法规与《石油天然气管道保护法》的衔接，明确管道企业的地役权等权利类型，特别是能将管道地下通行权（已取得建设用地使用权的除外）赋予一定的强制性，以及权利的登记程序、补偿标准、范围等问题予以明确，以实现管道企业与土地权利人之间的利益平衡。

（三)合理界定管道企业的运营成本。

管道成本包括建设成本和运营成本两个方面。由于管道土地权利缺失，管道企业在清理占压物、补偿农作物损失及清理打孔盗油污染土地时支付了大量补偿、赔偿费用，这些费用目前都是以“管道安全防范费”列支，具体包括环保补偿、青苗补偿、清理占压物补偿、农田房屋补偿等众多科目，最终进入了管道运营成本，加重了管道企业运营的负担。而将管道企业因无土地权利所付出的成本逐年沉淀进入管道运营成本所付出的对价将远远大于在管道投入运营后一次性缔结地役权合同所支付的对价。

因此签订地役权合同从长远来看将有利于管道企业降低运营成本，但是在短期内，签订地役权合同产生的成本费用将使管道企业的运营成本激增。建议明确将土地成本列入管道运营成本，争取相关部门政策层面上通过税收减免、贷款优惠等方式对管道企业予以支持，国家价格主管部门应适当提高管输费标准，从而抵销管道企业因支付大量地役权合同价款而激增的运营成本，确保管道企业顺利开展运营。

2014年第5期（总第18期）