甘肃省管道保护协会

2015年4月1日实施的新版《输油管道工程设计规范》（GB50253—2014）将输油管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离由原规定的“不宜小于15m”修订为“不应小于5m”。2015年10月1日实施的新版《输气管道工程设计规范》（GB50251—2015）第一次将管道与建（构）筑物的距离规定为“不应小于5m”。制定的依据都是《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第三十条规定。根据我们的理解，上述规定并不符合立法原意，在当前国内公共安全问题日益突出的形势下，更应准确理解和把握法律规定的内涵，借鉴国外先进技术标准，科学制定管道保护距离标准，以保障国家能源安全和公共安全。

管道保护法相关规定的内涵

（1）管道保护法第三十条不是制定距离标准的法律依据。

该条规定:“在管道线路中心线两侧各五米地域范围内，禁止下列危害管道安全的行为：（一）种植乔木、灌木、藤类、芦苇、竹子或者其他根系深达管道埋设部位可能损坏管道防腐层的深根植物；（二）取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蚀性物质、使用机械工具进行挖掘施工；（三）挖塘、修渠、修晒场、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、构筑物。”

由全国人大常委会法工委、国务院法制办、国家能源局、中国石油天然气集团公司联合组织编写的《中华人民共和国石油天然气管道保护法释义》（中国法制出版社，2011年4月）对此解释：“本条是关于管道线路中心线两侧各五米范围内禁止危害管道安全行为的规定。”“管道中心线两侧各五米的地域范围是管道保护的核心区域。对核心区域实行重点保护，是国外石油天然气管道保护的通行做法。本条规定的五米的距离，是为保护管道防腐层，保护管道免受近距离施工作业影响和损伤，根据管道上方不能行使或者承载大型车辆或设备、为保证管道维修作业所需的单侧车辆通过能力，满足管道开挖一般放坡和堆土作业的空间需要，并本着节约使用土地的原则确定的。”

（2）管道保护法第三十一条是制定距离标准的法律依据。

该条规定：“在管道线路中心线两侧和本法第五十八条第一项所列管道附属设施周边修建下列建筑物、构筑物的，建筑物、构筑物与管道线路和管道附属设施的距离应当符合国家技术规范的强制性要求：

（一）居民小区、学校、医院、娱乐场所、车站、商场等人口密集的建筑物；（二）变电站、加油站、加气站、储油罐等易燃易爆物品的生产、经营、储存场所。前款规定的国家技术规范的强制性要求，应当按照保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则确定。”

石油天然气管道保护法释义对此解释：“本条是关于在管道线路中心线两侧和管道附属设施周边建设特定建筑物、构筑物应当与管道线路和管道附属设施保持相应距离的规定。”同时，释义指出：

“ 1、石油天然气管道是运输易燃、易爆危险介质的高压系统，在高效运输的同时，也存在着因各种原因造成管道失效而引发的安全和环境风险。为降低管道失效风险，一方面要采取有效措施降低管道失效的可能性，减少人类活动对管道的干扰，降低自然灾害和第三方损伤等人为因素对管道造成的损害；另一方面要保证管道失效后的影响后果受控，避免极端事故状态下出现群死群伤的严重后果。

在管道运行及管理过程中，无论是管道线路还是场、站、油库等本法第五十八条第一项所列附属设施，一旦发生损伤泄漏，处理不当或在介质爆炸极限范围内遇明火，会引起爆炸。而居民小区、学校、医院、娱乐场所、车站、商场等均是人口密集场所，如果不执行国家有关设计规范的强制性距离要求，一旦管道失效爆炸起火，则会导致大量人员伤亡，严重危及公共安全，给人民群众生命和财产带来重大威胁和损失……。

因此，在管道中心线两侧和管道附属设施周边修建人口密集的建筑物，必须符合国家技术规范的安全距离要求，以便在处理突发事件中有缓冲的地带和时间。应当指出的是，本条所称国家技术规范既包括管道行业的国家技术规范，也包括电力、加油站、加气站、油库以及民用建筑物、构筑物、场所等涉及的技术规范。

2、科学合理地编制和实施管道建设国家技术规范的强制性要求，是加快发展管道事业的基础和前提，对管道科学技术的发展、管道运输安全防范意识的加强、保障管道及周边建筑物和设施的安全起着基础性作用。国家技术规范的强制性要求的确定，既要保障管道及建筑物、构筑物安全，又要遵循节约用地的原则，二者不可偏废。随着管道和其他设施建设管理水平的提高和技术的进步，安全距离要求也将随之变化，需要科学制定。在满足管道和相关设施安全距离要求的前提下，通过合理布局，挖掘节地潜力，落实节地措施，实现节约用地。”

（3）全国人大常委会审定了制定距离标准的法律原则

2010年4月26日，全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国石油天然气管道保护法 (草案〉》修改情况的汇报指出：“草案第二十九条中规定，在管道线路中心线两侧和输油站、输气站等管道附属设施周边修建人口密集的建筑物、构筑物以及易燃易爆物品的生产、经营、存储场所的， 建筑物、构筑物与管道线路和管道附属设施的距离，国家技术规范没有强制性要求的，不得少于20 米和50 米。有些常委委员和地方、部门提出，上述距离标准是否合理，应再作研究。法律委员会经同财政经济委员会和国务院法制办研究认为，上述具体的距离标准，应按照既有利于保证管道和建筑物、构筑物安全，又有利于节约用地的原则，经科学论证，在国家有关技术规范中作出规定，可不在法律中具体规定。据此，建议对草案这一条作相应修改，规定：在管道线路中心线两侧和有关管道附属设施周边修建上述建筑物、构筑物的，建筑物、构筑物与管道线路和管道附属设施的距离应当符合国家技术规范的强制性要求；有关国家技术规范的强制性要求应当按照保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则确定。

根据上述分析，我们认为，石油天然气管道保护法对管道保护距离的要求是明确的。相关国家技术规范在制定管道保护距离标准时，没有完整体现第三十一条规定的“保障管道及建筑物、构筑物安全和节约利用土地的原则”。

国内外相关技术标准的规定

（1）美国国家标准《输气和配气管道系统》（ASME B31.8---1999）、《液体管道联邦最低安全标准》195.210等相关规定。美国国家标准《输气和配气管道系统》重视供人居住的建筑物的安全（840.2）。根据人口和建筑物密度将管道周边地区划分为4级地区，以此指导管道设计和施工等各个环节（840.22）。划分地区等级时应适当考虑该地区今后发展的可能性（840.42）。制定宣教纲要，使用户和一般群众能识别气体事故并报告有关机构（850.44）。开展干线巡逻，每家作业公司应保持定期干线巡逻制度，以观察干线路权内及附近地面情况。1至2级地区每年至少一次，3级地区每6个月一次，4级地区至少每3个月一次（851.2）。监视地区等级和居住人的建筑物数量的变化并采取相应措施（854）等。《液体管道联邦最低安全标准》规定，管道和住宅 、工业建筑及公共场所的最小间距为15.24m。

（2）俄罗斯联邦《大型管道压力大于10MPa时的设计标准》（ГОСТ Р55989-2014）相关规定。该标准规定了居民点、工业（农业）企业、建筑物、构筑物距干线输气管道的最小距离（见下表）。其中属于人口密集的火车站、汽车站、机场、学校、医院、会所等（相当于我国标准规定的4级地区）距干线管道的距离，按照管道直径150—1400毫米等7个档次，规定最小距离为60米，最大距离为420米。城市和居民点、3层及3层以上住宅距干线管道的距离，按照管道直径150—1400毫米等7个档次，规定最小距离为50米，最大距离为350米。

该标准还明确规定：一是在选择输气管道线路时必须考虑未来25 年中城市和其它居民点、工业和农业企业、铁路和公路、其它工程项目和设计中的输气管道的远景发展规划，以及输气管道施工条件和运行期间的维护条件（现有的、在建的、设计中和改造中的建筑物和构筑物、沼泽化土的改良、沙漠和草原地区的灌溉、水利工程的利用等），必须对干线管道施工和运行过程中自然条件的变化作出预测。二是输气管道线路的选择应该考虑土地使用者的损失赔偿费、 因施工占地而给农业生产造成的损失的赔偿费、渔业损失赔偿费、林业损失赔偿费、输气管道施工和运行时对环境造成不利影响的其它损失赔偿费、考古发掘产生的费用等。三是要在其周围设立防护区，保护区的尺寸依据俄罗斯燃料能源部《主干管道保护规则》制定。其中，在陆地地段和穿过通航湖泊的穿越工程的边界，防护区的宽度为输气管道两侧各100米。输气管道设施沿线及其周围保护区的实际位置资料，应由干线管道所有者或其全权单位向地方权力和管理机构转交，并向地区土地使用地图上标注。运行机构对输气管道防护区的维护负责，应该使其处于适当的防火状态。

（3）《城镇燃气设计规范》（GB50028—2006）的相关规定。该规范第6.4.14规定：“四级地区地下燃气管道输配压力不应大于4.0MPa（表压）”。第6.4.15规定:“高压燃气管道的布置应符合下列要求：1 高压燃气管道不宜进入四级地区；当受条件限制需要进入或通过四级地区时，应遵守下列规定：1)高压A（2.5<P≤4.0MPa）地下燃气管道与建筑物外墙面之间的水平净距不应小于30m（当管壁厚度≥9.5mm或对燃气管道采取有效的保护措施时，不应小于15m）;2)高压B（1.6<P≤2.5MPa）地下燃气管道与建筑物外墙面之间的水平净距不应小于16m（当管壁厚度≥9.5mm或对燃气管道采取有效的保护措施时，不应小于10m）”。第6.4.8规定：四级地区燃气管道强度设计系数为0.30（《输气管道工程设计规范》规定：四级地区管道强度设计系数为0.40，和建筑物、构筑物距离不应小于5m——作者注）。

该规范条文说明指出：“控制管道自身安全是从积极的方面预防事故的发生，在系统各个环节都按要求做到的条件下可以保障管道的安全。但实际上管道难以做到绝对不会出现事故，从国内和国外的实践看也是如此，造成事故的主要原因是：外力作用下的损坏，管材、设备及焊接缺陷，管道腐蚀，操作失误及其他原因……。因此，适当控制高压燃气管道与建筑物的距离，是当发生事故时将损失控制在较小范围，减少人员伤亡的一种有效手段。在条件允许时要积极去实践，在条件不允许时也可采取增加安全措施适当减少距离。”

（4）《油气输送管道完整性管理规范》（GB32167—2015）相关规定。当油气管道发生泄漏爆炸事故后，会导致周边人员伤害及财产损失，该规范对天然气管道泄漏可能造成人员伤亡的潜在影响区域作出了明确规定，如下表所示：

从上表数据可以看出，当管径为1219毫米，压力为12MPa时（如西气东输二线等），其潜在影响半径达到418米。

建（构）筑物与管道的距离标准亟待制定

（1）管道保护距离不足引发的公共安全问题突出。近年来，我国油气管道事故时有发生，如青岛“11•22”管道泄漏爆炸事故，大连“6·30”管道爆燃事故等，造成了重大人员伤亡和财产损失。根据2014年全国输油气管道安全隐患排查统计，存在各类管道安全隐患29436处，其中占压和保护距离不足问题超过2/3，而这正是造成管道安全隐患的罪魁祸首。正如美国国家标准（ASME B31.8）所述：“人员在管道沿线所进行的各项活动，是损坏管道造成管道事故的最主要原因。” 同时，由于缺乏具体的保护距离标准，还导致在管道周边不断产生人口密集的城镇、集市和居民区。如青海省海东新区在涩宁兰天然气管道附近规划建设住宅楼，形成重大安全隐患，致管道被迫改线52.4公里，费用高达3.2 亿元。这种情况在我国东部地区更为普遍，地区等级升级，高后果区风险增大，正在成为地方政府和管道企业面临的难题。

有专家分析认为，一些地方的高后果区安全隐患非常突出，某种程度上已经具备了类似“8.12”天津大爆炸的物质条件。令人担忧的是，相当一部分政府部门和企业认为石油天然气管道保护法关于管道保护距离的规定就是5米，这不仅是对法律的误读，而且在实践上也是极为有害的。例如，目前全国开展的输油气管道安全隐患整治活动，对清理违章占压和安全距离不足就是以5米作为验收标准，而有不少管段5米之外就是高后果区。

（2）对管道保护距离的认识应尽快统一。当前国内有关建筑物、构筑物和人口密集场所与管道距离的国家技术标准尚未建立（包括《建筑设计防火规范》 GB50016--2014也没有相关要求）。管道保护法的前身《石油天然气管道保护条例》（2001年）第十五条规定：“禁止在管道中心线两侧或者管道设施厂区外各50米范围内，爆破、开山和修建大型建筑物、构筑物工程。” 2006旧版《输油管道工程设计规范》第4.1.5条规定：“埋地输油管道与城镇居民点或独立的人群密集的房屋的距离，不宜小于15m。” 其条文解释为：“为便利管道施工、维护，减少其他部门的施工和维修等活动对管道的影响，以及管道一旦发生泄漏时，减少对其他部门 、公共建筑和人民生命财产的危害 ，管道同建（构）筑物之间保持一定距离还是必要的。 ”2014新版《输油管道工程设计规范》对此作了重大调整，修改为“管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离不应小于5m”。其条文解释为：“依据《 中华人民共和国石油天然气管道保护法》的规定，结合国内人口密集 、土地资源紧缺的现状 ，从便于管道的建设施工和以后的运行维护考虑 ，规定输送原油 、成品油的管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离不应小于 5m。”

从以上可以看出，一段时期以来国内相关法规和技术标准对管道保护距离的规定不仅存在矛盾，而且认识也不统一。和我国《城镇燃气设计规范》、俄罗斯《大型管道压力大于10MPa时的设计标准》相比，新版《输油管道工程设计规范》《输气管道工程设计规范》对经过居民点和重要公共建筑不区分压力和口径大小，统统采取不应小于5米的距离标准，显然不够严谨。

（3）学习借鉴国内外相关技术标准的先进理念。国内管道所处的外部环境，既不同于俄罗斯也不同于美国。我们在法治建设、安全意识、政府和企业公共安全管理等方面都存在不足，是制定管道保护相关政策和标准时必须考虑的重要因素。国内管道企业在四级地区目前巡线密度几乎超过每天一次（有的企业规定上午一次，下午一次），而美国标准规定四级地区每三个月至少巡线一次即可，反过来印证了中美两国管道周边安全程度的差距。俄罗斯联邦国家技术标准在对管道系统强度有一定要求的同时，采取主动防御措施，重视并严格控制周围建筑物和构筑物与管道的距离，设置防护区，从源头上为管道安全和周边公共安全提供可靠的保证。学习俄美管道管理先进经验，最重要的是汲取俄美标准中所体现的以人为本、精细管理、主动防御和注重公共安全的理念，把双方的优点吸收到我国的标准中。不宜简单地将美国标准概括为以强度保安全或是将俄罗斯标准概括为以距离保安全，以避免产生两者不相兼容、非此即彼的错觉。

（4）对确定管道保护距离原则的初步设想。对新建管道经过城镇居民点和重要公共建筑等人口密集区域，应在管道保护法规定的管道中心线两侧各五米地域范围外设立建筑物控制区，该控制区禁止修建人员活动和居住设施。控制区范围由管道企业根据风险评价结果测定，并报管道所在地县级住房和城乡建设部门批准。因受地理条件限制，不能设置建筑物控制区的，管道企业应采取增加管道壁厚、埋深，增设盖板涵和隔离桩，缩小阀室间距等防护措施，防护方案应当经管道所在地县级住房和城乡建设部门组织专家评审论证批准后，方可建设。如防护措施不能满足管道保护要求时，应当更改路由。

在已建管道潜在影响区域内修建居民小区、学校、医院、娱乐场所、车站、商场等人口密集的建（构）筑物，建设单位应当会同管道企业进行风险评价，建（构）筑物与管道的保护距离应当按照保障管道及建（构）筑物安全和节约用地的原则确定，并经管道所在地县级住房和城乡建设部门批准后方可建设。

为了落实管道保护距离的要求，建议依法建设的油气长输管道享有土地通过权，任何单位和个人不应阻碍管道建设和影响管道运行安全。对埋设管道的用地，可以通过设置地役权取得相关土地通过权，设置的原则应符合公共利益，保护管道安全，维护土地权利人合法权益。

国土资源部门按照管道保护范围和土地用途、影响土地使用的程度，制定管道通过权补偿标准，与管道企业签订管道通过权合同，并办理登记手续。

综上所述，建议国家将管道保护距离列为公共安全的重大课题，根据相关法律的要求，尽快研究制定符合我国国情的保护距离标准，从源头上消除目前管道周边地区公共安全形势不断恶化的严重局面。