姚伟

我国长输油气管道运营已经走过40余载，在近半个世纪的发展历程中，长输管道从无到有， 逐步发展壮大，成为国民经济的能源大动脉。伴随管道的发展和科技的进步，长输油气管道逐步向大口径、高压力、长距离、更高钢级等趋势发展。然而，随着新建管道的迅猛增长和大量老管道进入服役后期，新老管道都正处于事故“浴盆曲线”的多发期。

近年发生的多起严重管道事故，不仅暴露出在管道本质安全管理、标准、法规和技术等方面存在的不足，而且引起了政府、公众等对管道安全问题的认知和重视。虽然管道管理者不断思考，持续改进管理缺陷，提升相关技术，充分挖掘事故的价值，使管道管理逐渐由被动的应对管理，发展到主动的风险预防式完整性管理，效果显著，但同时也看到在标准、法规、管理体制等方面不能满足管道发展、政府和公众对管道安全的需求，有待提升与完善。

以下从分析国外管道安全管理体制、法规、标准等方面入手，结合国内现状，提出相关思考与建议，以期为提升国内管道安全水平提供参考。

1 国外管道安全管理现状

发达国家的管道公司在政府监管方面法规明确，配套技术标准比较完备。政府作为管道运行安全的监管者，颁布管道管理者所应达到的技术要求，各管道公司严格按照要求执行，并及时向政府部门报备，接受政府的监管。其中，比较典型的是欧美等发达国家，各管道公司均严格按照法规要求开展完整性管理，各管道公司都有专门的管道完整性管理部门，全力推动本质安全管理，预防事故的发生，总结国外管道安全管理模式，以美国为例，有如下特点。

1.1 油气管道监管体制健全、责任清晰

美国的油气管道监管体制相对健全，责任清晰。管道由联邦和各州合作监管，形成了部门分工明确、权责明晰，政企沟通协调的管理体制和机制（下图）。美国在油气管道的“全生命周期”中，从原油、成品油和天然气管道的规划、项目选址、路由许可、安全监管、日常运行维护、事故调查、应急处置、废弃等各方面，均有明确的部门负责。

其中，联邦法规要求各州建立直呼系统（one-call），并向国家响应中心（NRC）上报各类管道及其周边异常事件；管道安全办公室（OPS）建立了国家地理系统（NPMS），为管道监管、应急处置等提供决策支持；管道运营商定期向管道安全办公室（OPS）上报管道安全运行状况，并接受其安全监督。

1.2 油气管道法规标准技术水平较高，可操作性强

美国的法规标准体系也是在多次油气管道重大事故促成下不断健全的，其以联邦法律为主、州法律为辅，是基于大量协会技术标准的多层次法律法规标准体系。

1968年《天然气管道安全法案》和1979年《危险液体管道安全法案》是美国最早制定的专门管理管道安全的联邦法律（下图），随后还颁布了《管道安全再授权法案》《管道安全法案》《管道安全和合作法案》《管道安全改进法案》《国土安全法案及国家保安总统令》《管道检测、保护、实施及安全法案》《管道安全、监管和就业法案》等与管道管理相关的法规，其中2002年颁布的《管道安全改进法案》是美国管道基于“完整性管理”理念建立的最重要的立法。

此外，联邦规章（49CFR）管道安全规章也包含对管道保护的要求。美国管道法律法规中许多条款引用了美国机械工程师学会（ASME）、美国石油学会（API）和美国腐蚀工程师学会（NACE）等组织颁布的标准。行业专家共同编制、修订标准和相关法规等，发挥了技术主导的优势，提高了标准、法规的可操作性。

1.3 管道应急管理体系相对成熟

美国的应急救援法律法规及标准等体系比较成熟，从应急救援文件的制定，到应急设备和能力的准备，以及应急救援的实际操作都制定了相应的法规和标准。例如，美国国土安全部（DHS）于2004年3月制定《国家事故管理系统》（NIMS），明确美国各级部门应急职责和框架（下图），为美国联邦、州和地方各级政府部门有效管理事故提供了一个模板，建立了统一制定和更新国家应急救援国家标准、导则和协议等制度。

联邦应急管理局制定了包括应急预案，应急能力建设与评估，应急设备设施的设计、建造、维护、检测和使用等应急管理标准。美国职业安全卫生管理局（OSHA）制定了《应急行动计划》《紧急通道的维护和运行》《雇员警报系统》等应急救援相关的标准，消防局、林业局、国防部、环保署、原子能管理委员会等其他部门也都制定了本部门应急救援系列标准。

1.4 完整性管理全面实施，效果显著

美国通过立法的形式对完整性管理进行了规定。这些完整性管理相关法规基本上是在技术研究和事故的启示下逐步建立和完善起来的。这些国家或地区的管道公司基本在2000年后根据政府要求成立了完整性管理部门。

随着完整性管理发挥的作用日益显现，提前发现和治理各类事故隐患，规避了大量事故，效果显著，使得各管道公司已经从被动成立完整性管理部门以满足法规要求，转变为主动发展完整性管理业务，完整性管理部门的人力资源得到不断补充和发展，成为各管道公司的重要部门，形成了一套专业、成熟的技术体系，并依靠专家和技术结论决策的管理模式。

美国自完整性管理以立法形式写入法律以来，在事故管理和管道安全运营状况方面有了较大改观，形成了比较明确的管理结构（上图）。1994-2013年泄漏事故统计结果表明，2002年以后收集的管道泄漏事故数量比之前翻了一番，但是， 由管道本体缺陷和开挖损坏造成的事故比率大大降低。其中，前者变化是由于液体管道泄漏事故上报标准由7.95m3变更为0.02m3；后者变化则是由于全面实施了管道完整性管理，加强了检测、评价和修复等工作所取得的直接效果。

2 提升管道安全管理的认知与探索

2.1 管道完整性管理尚未写入管道保护法

随着IT技术的发展，数据管理、检测与评价等技术逐步成熟，使得预先检测、评价进而实现事故预防的完整性管理得以实现，成为当前各发达国家管道管理的最佳模式，欧美等发达国家要求各管道公司必须开展完整性管理。国内虽然在《安全生产法》《管道保护法》等法律法规中都要求进行预防式管理，但尚未明确各管道必须开展完整性管理，同国外相比还存在差异。

当前国内正在编制完整性管理的相关标准， 逐步具备支持在法律法规中写入开展完整性管理要求的基础，建议将完整性管理写入管道保护法中， 提高完整性管理的要求，规范管道管理者实现“事故预防”，细化管道管理者必须履行的管理责任和工作内容，使政府监管具备可行性。

2.2 国内标准规范技术水平有待增强可操作性

标准是法律法规的重要支撑，是企业核心竞争能力的体现，是企业生存发展的基础。建立完善的标准体系是达到国际先进水平的途径和标志。随着国内安全法和管道法等专项法律的颁布，标准在法规实施过程中发挥的作用越来越重要，没有配套技术标准的支持，这类法规将无法有效实施。

建议对我国油气储运相关的国家、行业和企业标准化工作内容和范围重新定位，特别是改变当前的标准制定程序，学习国外知名行业标准的编写模式，变企业单位承担标准编写为行业技术专家自由参与编写，更多体现其公开、公平和广泛协商原则，实现以基础研究为基础，行业技术专家主导标准的编写，提升技术水平和可操作性。

同时，还应该避免政府监管、标准制定和检测服务等一体化，提高研究成果向技术标准规范的能力，加强对标准规范的理论研究和实践验证。

2.3 专业化技术人才需持续培训提升

管道完整性管理对相关人员的技术水平要求较高，不同于传统的管道管理，应该具备一定的风险、材料、力学等方面的基础知识，应该熟悉管道工艺和日常管理，而在人才方面，缺少较专业的管道完整性评估和管理人员。人才培养和完整性管理的需求还不匹配。管道完整性从业人员数量、素质等方面相对于管道完整性管理业务的发展有所滞后，人员素质培养和职业资质管理有待完善提高。

对当前新建设管道的评估结果表明，提高施工人员对管道本体结构的认知水平，也可以提高管道的本质安全。我国在工程师专业化培养和考核方面存在的不足，直接造成专业工程师对所从事专业缺少系统的认知，提高管道专业工程师和从业人员的素质需要从管理体制等方面综合提高。

2.4 事故分析中的技术分析需加强

随着我国对安全管理的重视和对事故价值认知的深入，近年来国内通过事故调查促进了很多方面的管理提升，但与国外的事故调查分析相比，还需要持续改进。就事故而言，其本身蕴藏着巨大的警示与预防价值，全面、系统、详尽地分析事故不仅可以促进技术的发展和管理的提升，而且可以对行业发展方向、管理模式、立法等产生重大影响。

我国目前的事故调查责任追究的比重偏大， 存在技术原因分析和建议措施跟踪落实少等问题， 需要在事故调查和事故致因分析方面更加科学化， 重视从技术、标准等层面发现存在的问题，并提出改进措施。同时，需要加大在事故致因等方面的研究和分析，多从法规、标准等方面分析存在的问题，不断完善并将事故教训改进到法律、规范和技术标准中，避免事故的重复发生。

3 结论与展望

国民经济的发展必然需要大力发展管道，也必然对管道的安全性提出更高的要求，如何改进和提升管道安全管理体制、标准法规和技术水平是必须要面临和解决的问题。

只有在油气管道安全监管和运营管理方面深入研究安全管理思路，打开全新的完整性管理格局，不断完善监管，完备法律法规要求和技术标准体系，而且尽快将完整性管理纳入管道保护法，建立国家管道应急体系和基础管道信息平台，完善事故调查和分析机制，建设专业化的技术队伍，才能够有效提升管道的运行安全。

（原载《油气储运》）

《管道保护》2015年第2期（总第21期）