宫志刚 中国人民公安大学教授

裴 岩 中国人民公安大学副教授

2013年青岛“11.22”输油管道泄漏爆炸事故造成62人遇难，对我国城市地下管线安全再次敲响警钟。这起事故暴露出输油管线规划设计不合理、安全生产责任不落实、应急处置工作不规范等问题。

随着城市扩张和人口聚集，油气管线与市政管网的矛盾冲突已成为一个普遍现象；同时，中国正处于新一轮油气管网建设高峰期，又有相当比例的管线进入“老龄化”，油气管道泄漏事故可能处于高发期。结合当前社会安全形势，未来城市地下管线安全威胁因素主要来自以下方面：一是恐怖袭击；二是违法犯罪；三是违章作业；四是非故意损毁；五是地下管线自身存在的安全隐患及老化问题；六是自然灾害。

国外城市地下管线安全管理的经验

制定地下管线安全管理法律规范。《美国联邦管道安全法规》对管件的生产、制造，管道的设计、施工、维修及事故报告、调查均有明确而详尽的规定。美国国会还分别于2002年和2006年通过《管道安全推进法案2002》和《管道安全推进法案2006》，从国家层面进一步加强管道安全保护。英国于1962年分别通过《管道法》和《管道安全法》，从管道的申请、施工、应遵守的技术规定、安全评估、对周边环境影响等方面作出详细规定。

对城市地下管线实行统一管理。美国交通运输部下设管道安全办公室，作为联邦管道安全管理领导机构。管道安全办公室采取安全检查、事故调查、与管道运营商沟通等一系列举措推动管道安全管理。德国设立联邦管网管理处，对电力、燃气、电信、邮政和铁路等管网市场统一进行管理。联邦管网管理处下设的各部门负责各管网领域的日常管理和专业工作，决议委员会对各项规定进行审核并决议。

城市地下管线安全管理措施全面。美国2006年出台《国家重要基础设施保护计划》明确将城市地下管线纳入重要基础设施保护范畴，细化州和地方政府、管道运营商以及其他联邦部门的具体职责，将各种保护力量进行有效整合，形成了协调、统一的地下管线保护网络。美国管道安全办公室在涉及人口密集区、水源地或者环境保护区等环境敏感的高风险地区推行“完整性管理”（包括对管道环境的持续评估、管道风险评估、检验或试验、数据分析、跟进修复以及预防或缓解措施）策略。

加强城市地下管线安全管理的五种途径

完善城市地下管线安全法律法规和标准体系。一是制定《国家重要基础设施保护法》，明确将城市地下管线纳入国家重要基础设施保护。二是加快《城市地下管线管理条例》立法进程，在条例中明确城市地下管线的管理体系和执法主体，规范地下管线规划、建设、测量、运行维护与安全、档案与信息管理的程序，明确各责任主体的行为和对违法行为进行处罚的措施。三是加强各类地下管线标准规范的协调和修订工作，加强各类管线国家标准的制定。

实现城市地下管线综合规划与管理。成立统一的管理和协调机构，统筹城市地下空间和管线的管理。将城市地下管线纳入城市整体规划和保障建设统一布局，合理规划城市空间结构和建设用地使用，综合考虑地形、地质、气象、危险源场所、防洪、抗震、防风等安全因素，确保居住用地、公共设施用地、工业用地等主要功能区避开灾害源和生 态敏感地带，实现城市总体布局的合理化。

完善城市地下管线档案信息动态管理机制。开发城市地下管线综合信息系统，实现管线档案数据的采集、整理、编辑、分析、输出全过程的现代化管理。建立信息齐全的城市地下管线信息网络，对地下管线规划和建设进行实时监测、预警。

全面、系统地实施地下管线完整性管理。完整性管理涉及地下管线规划设计、管线质量、保护措施、维护运行监测、监督责任、应急预案和演练、基础管理等环节。政府部门和相关企业应通过动态跟踪管理，识别主要风险因素，制定风险控制方案，强化整治安全隐患，将管道运营风险控制在合理、可接受的范围，确保管道安全运行。

提升城市地下管线事故应急处置能力。形成企业、地方政府和国家三方事故应急救援预案联动机制，实现统一指挥，资源共享，协调作战，发挥整体应急救援能力。提高各类管道从业人员的技术水平和安全管理人员的业务能力，增加应急体系的整体投入，重视救护队和消防队等应急队伍建设，加强应急预案的培训和演练，提高地下管线事故救援能力。 ◢

（转载自中国人民公安大学学报）

2014年第2期（总第15期）