葛天明

劳氏集团

目前国内一些省份正在着手制定石油天然气管道保护地方法规，这就涉及到如何平衡管道设施周边土地开发利用与公共风险的问题。本文介绍了英国对管道设施周边开展土地用地规划的规定和做法，可以为地方立法提供有益借鉴。

1 咨询距离的提出

生产、储存和运输危险化学品设施发生重大事故的可能性并不高，但是一旦发生就会对设施周围居住的第三方公众产生毁灭性的打击。1973年发生在英国傅立克斯镇的尼龙厂爆炸，2000年荷兰的恩斯赫德烟花仓库爆炸和2005年邦斯菲尔德油库的溢油及火灾爆炸，均对周边的公众建筑物设施造成了严重的破坏。英国安全健康执行局（HSE）在1972年首次向土地规划部门提供土地规划的咨询建议，1996年发布的《塞韦索II，Seveso II》（96/82/EC，2015年6月1日升版为《塞韦索III，Seveso III》）将英国经验向整个欧盟地区推广。其首要目的是希望通过有效控制危险化学品设施周边居住人员的密度增长，来减轻发生重大事故的后果。

HSE在运输危险化学品的管道周围设定一个“咨询距离”（Consulting distance，CD），该距离通过风险评估和重大事故的影响评估来确定。“咨询距离”是一个基于目前科学认知水平和工业发展程度而确定的距离，随着知识的更新和工业的发展，该距离也会进行更新。

土地规划部门在进行土地规划时具有法定义务向HSE咨询距离问题和对土地开发方案的建议。HSE将从重大事故风险的角度对规划许可给出“建议反对”或“不建议反对”的结论。土地规划部门必须在开展土地规划和批准建设用地申请时考虑HSE的建议。

2 HSE的法律职责

HSE在土地规划方面的法律职责来源于《塞韦索III，Seveso III》在英国落地后的《规划法》和其他相关法规，包括两个方面。

2.1 管道设施建设用地建议

《规划法》中明确运输危险化学品的管道建设需要获得当地危险物品监管局（HSA）的许可（一般是当地的土地规划部门），同时HSE是《规划法》要求的所有危险化学品设施用地申请的咨询部门。

HSE的主要职责是：

（1）考虑管道建设对于邻近公众的危害和风险，并基于此给予危险物品监管局（土地规划部门）批准或拒绝管道建设用地申请的建议。

（2）HSE可以在符合性要求的基础上，提出进一步降低风险的要求，并指明某些具体的要求是批准申请的先决条件。

（3）危险物品监管局（土地规划部门）必须通知HSE哪些申请最终被批准，并提供详细的用地规划和设施条件。

2.2 管道周边设施建设用地建议

HSE收到土地规划部门最终批准的用地申请后，会开展详细的风险评估，在管道两侧确定“咨询距离”，这包括三个区域或三个风险等高线，如图1所示。

HSE会将最终确定的“咨询距离”通知土地规划部门，所有涉及“咨询距离”之内的建设用地申请（特别是可能增加区域内人口密度的建设用地申请），土地规划部门都必须向HSE进行咨询。

HSE会根据管道风险的严重程度对建设用地申请给出“建议反对”或“不建议反对”的建议，土地规划部门将在批准评估中考虑该建议。

HSE在建设用地审批过程中仅承担顾问角色，无权拒绝任何一项建设用地申请，只是在某一类特定的建设用地申请获得批准前介入，但也仅作为顾问给出建议。土地规划部门最终可能没有接受HSE“建议反对”而批准某项用地申请，HSE也不会进一步提出复核要求。除非在某些特殊的情形下，HSE认为该建设项目的风险足够高，将可以要求国务大臣介入以重新考虑该用地申请（称为“call in”）。

3 管道设施周边土地开发方案的评估

3.1 评估原则

HSE评估管道设施周边土地开发方案的主要原则包括：

（1）基于风险的方法，既考虑事故的可能性也考虑事故的后果。

（2）风险指考虑所有可能的安全控制措施后的残余风险。

（3）开发方案的规模和发展内容；可能受影响公众对风险的承受能力和应急救援的难易程度。例如学校和医院会比轻工业设施更加敏感，因此评估会更加谨慎。

（4）单次事故可能造成的人员伤亡数量。

3.2 评估步骤

3.2.1 确定土地开发类别

具体的土地开发方案包括不同的开发类别，将被识别并单独开展评估。不同地点的独立设施或建筑，如果确定属于同一开发类别，应累积确定敏感性水平及最终建议。例如某个开发方案包括商店、电影院和图书馆，都属于“室内公共用途”设施，其面积和可能暴露人数将被累积后进行评估。如果该独立设施或建筑在“咨询距离”之外，将不会累积。

3.2.2 开发方案的类别

土地开发方案分为四个类别，包括：

（1）公众人员正常工作设施和停车厂。

（2）一般公共功能设施（居住和其他活动），具体分为：①居住类别；②酒店、旅馆和其他旅行居住类别；③室内公共用途类别；④室外公共用途类别。

（3）敏感类人群（孩童、老人、病人或行动受阻等）使用的设施，具体分为：①提供教育和居住功能的设施；②监狱、拘留所。

（4）大型敏感类人群使用的设施，具体分为：①提供居住功能的设施；②大型室外公共功能设施。

3.2.3 评估土地开发方案

HSE对于每一个识别的土地开发类别分别进行评估，评估时需考虑敏感性水平及开发方案所处于的区域，即内部、中部还是外部区域。开发方案任一开发类别被判定为“建议反对”，整体土地开发方案也将被判定为“建议反对”。

基于不同的敏感性水平和开发方案所处的区域，HSE的建议矩阵见表1。

敏感性水平的确定主要考虑两个参数：

（1）开发方案中引入的人员数量及敏感程度（即敏感类人群比例，如孩童、老人、病人等）。

（2）开发方案的规模。

HSE对于每一类土地开发给出了具体的示例、不同开发规模的敏感性水平和判断的方法，典型的敏感性水平举例如下：

◎敏感性水平1级，例如工厂。

◎敏感性水平2级，例如住宅。

◎敏感性水平3级，例如老年公寓、高中。

◎敏感性水平4级，例如大型医院，足球场馆。

3.3 技术手段

HSE基于上述方法开发了网络评估平台，土地规划部门在接到申请后可以登录该平台进行评估，以确定该方案是否进入某管道设施的“咨询距离”，如图2所示。

该网络平台也面向土地开发者开放，土地开发者可以在申请前确认土地开发方案是否进入了某个危险化学品设施的“咨询距离”，也可以邀请HSE对土地开放方案进行预先评估。

3.4 涉及危险化学品建设用地的评估

对于生产、储存和运输危险化学品的设施用地申请，包括管道建设用地不接受通过网络平台咨询和评估，HSE检验员会对具体的设施进行评估，对可能的后果进行分析以确定风险是否可接受，并划分该设施三个区域的距离。

4 管道设施“咨询距离”的确定

HSE采用基于风险的方式对管道设施开展详细的量化风险分析，通过定量风险分析的结果确定三个不同风险区域的距离。风险采用“危险剂量”的概念，单位“危险剂量”指可能造成：

◎所有人的潜在影响或威胁。

◎大量的人员需要医护治疗。

◎部分人员需要住院治疗。

◎少量死亡（大约1%）。

内部、中部及外部区域的量化风险水平分别为：

内部区域边界为10 cpm （chance permillion, 每百万）个人风险等高线内，即1x10 -5/年的可能性承受单位“危险剂量”。

中部区域边界为1 cpm （chance permillion, 每百万）个人风险等高线内，即1x10 -6/年的可能性承受单位“危险剂量”。

外部区域边界为0.3 cpm （chance permillion, 每百万）个人风险等高线内，即3x10-7/年的可能性承受单位“危险剂量”。

英国标准协会出版了《陆地钢制管道-管道周边土地开发方案的风险评估导则》，应用该方法对于不同的管道设施可以确定不同的“咨询距离”。

参考文献：

[1]HSE土地使用规划办法 [R]. 英国：健康安全执行局（HSE）， 2014

[2]PD 8010: Part 3, Steel pipelines on land – Guide to the application of pipeline risk assessment to proposed developments in the vicinity of major accident hazard pipelines containing flammables – Supplement to PD 8010-1:2004[S]. London: BSI, 2013

作者：葛天明，劳氏船级社中国区咨询业务副总经理。

《管道保护》2016年第6期（总第31期）