赵世恒

辽宁省石油管道协会秘书长

十一届全国人大常委会第十五次会议于2010年6月25日通过的管道保护法，在认真总结石油天然气管道保护条例实施经验的基础上，将保护石油天然气管道安全的基本制度上升为法律，进一步强化了管道企业保证管道安全的义务和责任，针对存在问题提出了安全保护措施，对危害管道安全行为的法律责任作了明确规定。

管道保护法对保护管道安全运行起到了重要的推动作用，但在法律实践、政府依法行政等方面暴露出一些问题，本文仅就政府依法行政与企业合规管理进行一些粗浅探讨。

一、关于监管体系问题

管道保护法第一章“总则”之第4条规定：“国务院能源部门依照本法规定主管全国管道保护工作”。第5条规定：“省、自治区、直辖市人民政府能源主管部门和设区的市级、县级人民政府指定的部门，依照本法规定主管本行政区域的管道保护工作”。从以上规定可以看出，国家和省级监管都是由能源部门负责，但是设区的市级、县级行政区划则是由政府指定部门负责，所以形成了各个地方执法部门不统一的局面。当前，设区市及以下的政府部门大多未明确管道保护主管部门，致使管道企业必须协调地方政府多个部门才能做好管道保护的相关工作。

我们认为，在法条中应明确指定各级监管部门，以便建立完善的监管体系。且指定的部门应该具有执法权力，承担起本行政区域内的管道保护工作重任。

二、关于规划衔接问题

随着我国经济发展速度的加快，各地调整规划的频率较高，地方政府在总体规划中未能及时将管道规划纳入其中，地方国土资源规划布局中此问题尤其突出， 经常出现地方规划与已建管道存在冲突的现象。目前， 中石油管道建设规划是由规划计划部将规划材料同时报给国家与省、直辖市发改委审批备案，省、直辖市政府审批通过后将其纳入当地发展规划。各省、直辖市认可后，中石油选择管道设计院开始进行具体选线工作。

有效处理规划衔接问题，需要政府与企业共同来完成，我们认为：

（一）新建管道在规划设计中，具体选线时应跟地方政府规划、土地、铁路、公路等各个部门规划进行协调，充分沟通，与已有建（构）筑物有冲突的应尽量避开。由于地方出台新的规划，建设新功能区，与已有管道发生冲突的，县级以上人民政府管道保护主管部门出面协商处理。

（二）按管道保护法规定，管道企业应该及时将管道竣工测量图报管道所在地县级主管管道的部门备案， 管道保护部门应迅速将材料分送本级政府规划、建设、国土、交通、水利等部门。

（三）城乡规划报送审批前，编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求管道主管部门和管道企业的意见。

（四）由于管道企业在政府规划衔接问题上处于弱势，县级管道主管部门应该承担起相关的责任。

三、关于相遇相交关系处理

管道工程实践中容易发生争议的穿跨越费用问题， 特别是穿越铁路、公路时，对方常常提出高额的穿越费用，其中不仅包括安全措施的施工费用，还包括了“土地使用费”。对此，应该统一补偿标准。

四、关于清理违章占压问题

由于历史原因，管道保护法颁布实施前已经形成的违章占压，清理难度较大，尤其是油气田外输管网。为此，提出以下建议：

（一）县级管道保护主管部门联合管道企业，共同制定清理违章占压实施办法，解决好管道沿线拆迁补偿问题，严格执行各省市区集体土地房屋拆迁补偿办法。

（二）对违法修建的建筑物、构筑物或者其他设施限期拆除。逾期未拆除的，由县级以上地方人民政府管道保护主管部门组织拆除，所需费用由违法行为人承担。

五、关于第三方施工管理

管道保护法第三十五条规定，进行下列施工作业， 施工单位应向管道所在地县级人民政府主管部门申请， 县级人民政府应当组织施工单位与管道企业协调确定施工作业方案，并签订安全防护协议。建筑法第四十二条规定，可能损坏道路、管线、电力、邮电通讯等公共设施的，建设单位应当按照国家有关规定办理申请批准手续。

随着我国经济的飞速发展，管道沿线施工日益增多，给管道保护工作带来了巨大挑战，发生了较多的损害管道的案例。目前，管道企业在进行第三方施工管理上，均实行企业审批、政府备案模式。针对第三方施工管理问题，是否应该：

（一）明确第三方施工定义，即是指在管道线路及其附属设施周边，第三方从事外力和其它设备在通过或挖掘等过程中存在危及管道及其附属设施安全的行为。对于管道企业委托其它方所做的管道检测、地质灾害治理、标识桩维护等，不纳入第三方施工管理。

（二）由于管道企业是管道保护的第一责任人，建议小型施工采用管道企业审批，政府备案模式，大型施工实行政府审批模式。

六、关于补偿和赔偿问题

建议国家发改委联合林业、农业、财政、税务等各部委，出台管道建设用地土地补偿办法和管道运行期间土地赔偿办法。

七、关于法律责任

管道保护法第五章“法律责任”中对危害管道保护的内外部行为所应承担的法律责任做了比较全面的规定：属于违反治安管理规定的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但对尚不构成治安处罚和犯罪而给管道造成潜在危害的行为（如管道占压）的规定并不具体。我们希望法律中能够增加由政府管道保护主管部门牵头统一协调处理相关事宜的规定，改变企业在处理此类问题时作为一般民事主体在权限和方式手段等方面的弱势。

另外，还有“管道建设与其他建（构）筑物保护距离”，“管道企业应定期对管道进行检测、维修，确保其处于良好状态”等等，就不一一赘述了。

《管道保护》2015年第5期（总第24期）