姜长寿

2014年，青岛东黄输油管道因原油泄漏发生爆炸，致使63人不幸遇难、 156人受伤，直接经济损失达7.5亿多元（图 1）。

图 1 青岛“11·22”管道爆炸事故影响区域

1 必要性和紧迫性

目前，我国油气管道总里程已达到12.5万公里，基本形成原油、成品油、天然气输送主干管道及区域网络等基础设施和西北、东北、西南、沿海四大资源进口通道。在油气管道输送服务于全面建成小康社会和惠及亿万民众生产生活的同时，管道沿线城镇人口密集型高后果区的大量增加，给管道周边公共安全带来了很大风险。

青岛“11·22”事故之所以惨重，与爆炸位置处于人口密集型高后果区有着直接的关系。

近年来，随着城乡经济的快速发展，许多原来在郊区的管道逐渐被居民区、学校等包围，形成了许多人口密集型高后果区。由此引发的市政规划与管道矛盾以及公共安全、环境安全问题正日趋复杂。加强高后果区风险管控，已成为当前管道安全保护中的重中之重。

借鉴国外实施完整性管理的立法经验，总结管道保护法实施以来各级政府和管道企业的成功实践，认真贯彻《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》,加快推进完整性管理法律制度建设，用法治的思维破解高后果区管理的难题，是一项非常必要和紧迫的任务。

2 事故是一面镜子

青岛“11·22”特大安全责任事故折射出管道高后果区风险管控缺陷主要表现在规划混乱、隐患失察、救援不力三个方面。

2.1 规划混乱问题

东黄输油管道投产初期，周边区域人烟稀少，随着城市化进程加快中，由于规划审批把关不严，致使事故发生区域输油管道紧邻城区道路，危险化学品企业、油气管道与居民区、学校等近距离或交叉布置，形成人口密集型高后果区与高风险安全隐患。

在与管道交叉的市政排水明渠改为暗渠工程时，未能作为单独市政工程规划予以重视，未与管道企业沟通协商和采取保护措施。

管道在排水暗渠内悬空架设的工程设计，存在海水倒灌加剧管道腐蚀和原油泄漏进入排水暗渠的风险，且不利于日常维护和维抢修的缺陷。

2.2重大隐患失察

事发当年东黄输油管道已运行27年，处于失效浴盆曲线的事故高发期，但地方与管道企业疏于管线高后果区段风险管理，多次安全检查始终未发现事故段管道严重腐蚀减薄、排水暗渠形成密闭空间等重大隐患。

管道企业未对已确定事故段管道防腐层大修等问题及时跟进，管道巡护、抢维修制度针对性与操作性不强。

相关部门未把处于高后果区高风险管段作为监督检查的重点，未督促企业落实管道改建计划和完善应急预案，对在排水暗渠上违章搭建临时工棚隐患失察，导致事故伤亡扩大。

2.3 应急救援不力

管道泄漏之后未能在第一时间内及时疏散处于人口密集高后果区段的群众，导致群死群伤事件发生。

事发当时地方政府未及时提升应急预案响应级别，现场指挥协调应急救援不力，未及时采取通知和疏散群众，也未能发现和制止企业现场应急处置人员违规违章操作等问题。

管道企业对事故风险评估出现严重错误，未按要求及时全面报告泄漏量、泄漏油品等信息，应急救援人员对自己的职责和应对措施不熟悉，现场处置人员未对泄漏区域实施有效警戒和围挡，盲目动用非防爆设备进行作业，严重违规违章。

上述问题表明，尽管输油管道的延伸，有力促进了地方石化等产业与城市化发展，但由于市政规划混乱与管理缺失，结果形成了输油管道与市政排水、道路管线相交的局面，周边则分布了化工企业和人口密集区域等高后果区，致使当地居民事实上居住于“火药桶”之上，是最终导致这次事故灾难性后果的重要原因。

3 建立高后果区管理制度建议

高后果区管理制度建设包括建立责任清单、完善法规标准、加强阶段管理、完善应急机制、拓宽参与渠道、明晰法律责任等内容。

3.1 建立责任清单

建立包括地方政府、主管部门、相关部门和管道企业等方面对高后果区风险有效管控的责任清单。

地方政府通过健全管道监管机构，督查、考核有关部门、下级政府和管道企业开展管道保护工作与推行完整性管理，落实属地管理责任。

主管部门履行指导、监督管道企业推行管道完整性管理，开展公众宣传培训，加强行政执法工作的行业管理责任。

国土、城建、交通、水利等部门履行城乡等规划与管道规划衔接，管道周边建设项目审批及与管道保持法规规定的保护距离，防范地区等级升级和新增高后果区的部门管理责任。

管道企业履行管道全生命周期实施完整性管理的主体责任，采取“三防”措施，规避、消减高后果区风险和隐患。

3.2 完善法规标准

完善相关法规标准，包括修订管道工程设计规范等，完善规划设计阶段对高后果区识别与避让等内容，制定管道规划与城镇规划衔接设防标准、管道安全距离标准，提高相关标准的体系化、协同性水平。建议在修订管道保护法时明确在管道中心线两侧设立管道保护带和安全咨询区，避免新增高后果区。

3.3 加强阶段管理

高后果区管理涵盖管道全生命周期，重点加强规划、建设、运营等阶段的风险防控。

规划期管理。在管道和其他专项规划编制中，要按照“公共安全第一、环境保护第一”的原则，提高规划的科学性、协调性和安全性，合理设置安全容量，防范实施中形成过多的人口密集型、环境敏感型等高后果、高风险区段。在规划审核中，要把符合公共安全强制性要求放在第一位，实行审核责任制，严禁在管道周边设置人口密集型建筑物和易燃易爆物品生产、经营、储存场所。在规划公示中，要向社会公众讲明高后果区风险防控要求，强化公共安全社会监督。在管道规划与地方城乡规划的衔接中，重点防范人口密集场所等公共设施逐渐逼近管道，重点预防与其他线性工程产生大量交叉相遇工程等。新编制城乡规划及各专项规划中，要充分考虑安全因素，重点关注与已有管道发展规划相协调，并保持合理的保护距离等。

建设期管理，重点做好管道路由多方案比选，选线方案要避开城乡规划区和高后果区，受条件限制难以避开的应事先采取增加壁厚、套管、埋深等加强措施。施工中重点做好材质采购、焊接和水工保护等方面质量的提升。

运行期管理,重点做好周期性（至少每18个月开展一次）的高后果区识别，重点监测安全风险较大的高后果区和场所，定期开展管道内外检测和缺陷及时修复工作，重点预防第三方施工挖掘损坏管道事件发生，督促地方加强第三方项目的规划许可和施工许可管理，重点关注其他项目与管道相交相遇可能形成密闭空间、或形成人口密集型高后果区等风险，重点走访协调管道沿线政府有关部门，及时掌握建设施工信息等。

3.4 完善应急机制

制定区域管道事故应急预案，将管道事故应急处置纳入区域生产安全事故、环境事故应急处置预案，开展公共安全应急宣传，组织开展区域应急救援联演练，提高事故现场指挥、通讯和应急救援处置能力。

管道企业推行“一风险源一预案”制度，按照高后果区风险类型，做到“一区一案”，且与区域应急预案相衔接，做好风险告知、公众宣传、逃生培训和撤离通道布设，并定期演练和评估。

3.5 拓宽参与渠道

制定实施高后果区社会公众安全宣传教育计划。

设立管道保护统一呼叫电话，向社会提供高后果区段风险防范投诉举报、事故报告、信息咨询等服务平台。

设立奖励制度，对发现违法挖掘行为、地质灾害报警者，或在管道保护工作中成绩显著者，给予表彰奖励。

成立地下联盟或管道保护社会组织，发挥其在法律宣传、制度设计、标准编写、企业评价和社会监督中的积极作用。

3.6 明晰法律责任

明确管道企业未开展管道高后果区识别，或者疏于对高后果区段管理，对第三方施工未采取保护措施，或者未尽到监护责任，致使发生管道安全事故的法律责任。

加大对管道保护区域内违法施工等行为的处罚力度。

明确政府部门在规划许可、项目审批、日常监管、隐患整治、应急救援中对高后果区管理失职的法律责任。

4 结束语

前事不忘，后事之师。汲取青岛“11·22”事故的沉痛教训，高度重视城市规划与管道规划冲突矛盾导致高后果区形成危及公共安全问题，加快高后果区完整性管理法律制度建设，推动构筑风险防控和隐患整治双重机制，夯实遏制重特大事故和保障公共安全的基础，已到了非常紧迫、刻不容缓的时刻了。

参考文献：

[1]董绍华.完整性管理技术与实践[M]. 北京:中国石化出版社，2015

[2]冯庆善.管道完整性管理实践与思考[J]．油气储运，2014，33(3)：229-232．

[3] 朱行之.管道保护距离中外技术标准比较与思考[C]北京：2016：58-67.

[4]姚  伟:落实五部委文件要求，精确推进管道完整性管理[J]. 管道保护,2017,32（1）：4-6.

作者：姜长寿，男，1951年生，高级工程师，现任甘肃省管道保护协会副秘书长。

《管道保护》2018年第4期（总第41期）