毕湘薇  傅全乐

国家能源局国家石油储备中心

摘要：通过研究美国油气管道保护和安全监管体系，论述了美国油气长输管道的基本情况以及政府部门监管的模式、措施和特点，提出了国内提高管道保护和安全管理水平的相关建议，旨在为我国健全制度体系、推广完整性管理以及创新政府监管手段等方面提供借鉴经验。

关键词：油气长输管道；安全管理；监管机制

当前，油气管道保护和安全监管是我国政府和企业重中之重，相比发达国家，我国相关监管体系和管道保护技术仍有差距。美国油气管网发展历程长，安全监管体系较为健全，管道保护技术领先，措施有力，可供借鉴。

1 美国长输管道基本情况

美国是全球油气管道里程最长的国家，已建设运行长输管道近83万千米，其中原油、成品油管道34万余千米，天然气管道48万余千米。从分布上看：美国油气管道覆盖50个州，以德克萨斯、俄克拉荷马等南部湾区为供给核心，按保障消费需求的原则，形成依次辐射东海岸、中西部、落基山脉地区的管网布局。从役龄上看：美国管道老龄化较为严重，20世纪60年代前投产管道约占总量半数，运行最久管道已近百年。随着美国管道设施逐渐老化，由材料设备腐蚀等因素引发的管道失效事件比例增加，约占57.4%。但美国事故总量逐年呈现下降趋势，2016年造成人员伤亡或财产损失大于五万美元以上管道事故总计37次，其中输气管道占11%，输油管道占5%，其余为城市燃气管道，相比2000年，事故率降低了近40%。

2  美国政府部门油气管道保护和安全监管情况

2.1 监管体系

在横向分工方面，联邦政府共7个部门涉及油气管道保护和安全监管职责，彼此分工明确。交通部管道和危险材料安全管理局（PHMSA）承担长输、集输以及城市燃气管道安全监管职责。能源部联邦能源监管委员会承担项目核准以及市场、价格监管等行业管理职责。其他如国土安全部、国家环境保护局等部门各司其职，形成了较为健全的责任体系。在纵向分工方面，联邦PHMSA负责跨州油气管道，共设立5个派出机构分区域实施监管。各州州政府大部分设立对口的交通部门负责州内油气管道监管。联邦与各州工作相对独立，在重大问题上联邦负有许可和认证等权力并对各州给予指导。

2.2 监管措施

一是实行强制与绩效组合监管。一方面PHMSA制定管道运行最低安全规定并强制企业执行，例如高后果区内管道必须开展管道完整性管理，及明确规定部分缺陷修复标准和时限等。另一方面要求企业制定“零泄漏”目标并对安全绩效的执行情况进行监督。二是转型预防式管理模式。2002年将完整性管理纳入联邦法规要求，推广基于风险的安全管理模式。其后对3000余家管道企业完整性管理方案进行审核并加大执行监管，这是美国管道事故率整体降低的关键因素。三是严格执法监督和事故处罚。美国政府部门执法人员数量和检查频率不断提高，PHMSA现有员工达400余人，对危害管道安全行为的处罚力度也在不断加大，尤其因管理疏漏造成的责任事故，政府部门将处以巨额罚款。华盛顿州事故中事故企业被处以1.12亿美元罚金，并因后续7亿美元的刑事和民事索赔宣告破产。

2.3 监管特点

一是注重制度保障。美国政府建立了以联邦法律为主、州法律为辅，大量引入协会标准等的多层次法规标准体系，对管道全生命周期做出了具体要求并不断修订完善，健全的法规标准体系为政府履职和企业落实主体责任奠定了基础。二是注重技术研发。美国政府重视并鼓励企业对前沿技术和知识的研究创新，政府基金在推动智能化、信息化建设中也起到支持作用，多领域技术均为国际领先。三是注重公众宣传。公众行为对管道安全意义重大，美国政府采取多种措施提高公众意识。例如建立系统的信息统计和公开机制、定期免费公众教育、公共媒体宣传（美职篮比赛间隙播放宣传片）等。同时，企业按照法律要求也需要定期走访管道沿线群众，开展培训教育等工作。四是注重第三方力量。非政府组织为美国政府和企业提供了强有力的支撑，例如美国共同地下联盟设立811挖掘前呼叫系统大幅降低了第三方施工破坏管道概率；安全信托基金会致力于搭建政府、企业和公众伙伴关系；美国石油学会、美国机械工程师协会、美国腐蚀工程师协会和国际管道研究协会等不仅开展大量基础研究，编写技术标准，提升了行业技术进步，而且为政府监管提供了强有力的技术支撑。。

3  工作建议

3.1  加快制修订《石油天然气管道保护法》及配套规章制度

一方面应加快管道保护法修订进程，注重与安全生产法、特种设备安全法、危险化学品安全管理条例等的衔接，明确监管体制、职责分工等问题，将管道完整性管理纳入修订范畴。另一方面加快推动配套关键规章制度：一是土地补偿和税收分配制度。这两项制度对缓解企业与公众矛盾、央企与地方矛盾意义重大，能够充分调动起各方保护管道的积极性。二是城镇与管道规划衔接制度。美国仅6%的输气管道处于高后果区，不仅由于地广人稀，也得益于科学规划和有效执行，而国内管道普遍面临沿线地区风险等级升高难以控制的问题。三是管道废弃停用制度。老旧管道事故高发，受当年技术及施工能力的限制，我国管道多数运行40年就步入换代期，宜利用技术手段合理确定最佳使用寿命。

3.2 全力推进完整性管理先进企业建设推广工作

美国完整性管理已发展近40年，形成了较为健全的理论和应用体系。相比之下，国内企业在开展完整性管理过程中存在理念应用狭隘、体系建设不系统、技术分析能力较弱等问题。应进一步强化实施国内完整性管理先进企业建设推广工作，发挥好社会团体和学术研究机构的技术支持与咨询服务作用，加快建设一批国际水平的先进企业，带动国内管道完整性管理工作水平的全面提升。同时，研究制定一套符合我国管道特点的完整性管理制度体系，指导管道保护主管部门依法依规加强对管道企业完整性管理实施的监督检查力度。

3.3 引入公众参与建立政企民联防机制

国内公众管道保护意识比较淡薄，尤其是乡镇村民，存在妨碍巡检、移动毁坏警示标识、私搭乱建种植林木等问题且难以协调。因此，既要强化政府的监管深度，发挥出乡镇、村等基层政府的协调和纽带作用，更要注重引入公众参与，塑造公众责任感，利用好公众监督等手段。例如发展村民巡检员、实行乡村承包制、建立举报奖惩机制，鼓励管道沿线乡镇参与到管道保护工作中，通过日常安全联抓、法制宣传联合、公用信息联通、矛盾纠纷联调等建立起政企民联防联治机制。

3.4 全面推进油气管道信息化技术应用

近年来，各行业领域“万物联网”、“集成应用”的组织形式正在加快形成，在油气管道方面，地理信息系统（GIS）、数据采集与监视控制系统（SCADA）、完整性管理系统等成果在国内管道企业得到较快发展。但相比发达国家，我国管道信息化技术在精确性、远程集中化、可操作性上仍有差距，需要政府进一步发挥带动作用，鼓励支持相关产学研用单位以智能管道为主攻方向，在大数据支撑信息管理，智能监测预警，高精度检测设备等方面引导优质资源率先创新，在关键技术领域着力取得突破。

作者：毕湘薇，国家能源局国家石油储备中心副主任。

傅全乐，国家能源局国家石油储备中心干部。

《管道保护》2018年第2期（总第39期）