近年来，随着城乡建设的高速发展，原来远离城市的油气管道逐渐被居民区、学校、公共场所等包围，城市空间拓展与输油气管道交叉布局成为必然的趋势。认真汲取青岛“11·22”、大连“6·30”输油管道泄漏爆燃等事故的教训，科学规划建设油气管道以保障城市公共安全，是一项紧迫而又重大的课题。

1 存在的安全隐患

城市规划属于城市建设的前期管理工作。结合大连市的实际，油气管道建设和管理主要存在以下问题。

（1）化工围城、管道穿城现象比较突出。管道与周边居民区、公共建筑安全防护距离不足，既不利于管道安全保护，又给城市规划建设、公共安全带来重大隐患，油气一旦泄漏，将造成人员财产的重大损失。

（2）部分老旧管道处于事故高发期。企业检测、维护不及时，重建轻养；政府部门多头管理，职能交叉和管理缺失。

（3）城市建设长输管道无规范可依。《输气管道工程设计规范》《城镇燃气设计规范》对管道与建构筑物距离规定有较大差异，前者不分压力大小一律要求不小于5米，而后者要求4兆帕高压管道不小于30米。

（4）城市地下管线规划基础薄弱。油气管道数据不完整，城市规划建设多图合一缺乏基础数据。管道规划和城市规划前瞻性不足，城市地下空间规划滞后于城市建设发展实际。

2 有关法规政策

（1）《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年2月6日）要求加强建筑安全监管，实施工程全生命周期风险管理。“各城市要综合考虑城市发展远景，按照先规划、后建设的原则，编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设计划中优先安排，并预留和控制地下空间。完善管理制度，确保管廊正常运行。”

（2）《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕 27号）提出“制定城市地下空间开发利用规划，统筹地下各类设施、管线布局，原则上不允许在中心城区规划新建生产经营性危险化学品输送管线，其他地区新建的危险化学品输送管线，不得在穿越其他管线等地下设施时形成密闭空间，且距离应满足标准规范要求。”

（3）《关于加强城乡规划和建筑、管线工程设计安全管理工作的通知》（安监总规划〔2014〕 55 号）提出“城乡规划和建筑、管线工程设计阶段要严格按照国家标准及有关规定设置安全和卫生防护隔离地带，严禁在隔离带内建设任何无关设施。”

（4）《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕 11号）提出“加强城乡规划安全风险的前期分析，完善城乡规划和建设安全标准，严格高风险项目建设安全审核把关，严禁违反国家和行业标准规范在人口密集区建设高风险项目，或者在高风险项目周边设置人口密集区。”

3 规划编制原则

（1）区域统筹原则。油气管道规划选线论证应综合考虑相关城市总体规划、控制详细规划及环境保护、安全影响评价、风险评估等，结合线路长度、地形地貌、水文地质、交通、林木、障碍设施、交叉跨越、施工、运行、人防等因素，进行多方案比较。

（2）资源节约原则。路由选择应听取相关部门意见，尽量避让居住区、商业区、重要及敏感场所、林木密集覆盖区，控制管道与现状房屋的安全距离，合理合规，安全经济，减少社会安全风险，为今后发展预留空间等。

（3）综合协调原则。妥善处理已建、在建、拟建油气管道与其他市政管线、地铁、道路等公用设施间相交相遇关系，保证相互安全。

（4）公众知情原则。将油气管道建设方案进行公示，征求沿线相关部门和公众的意见，告知风险和安全保护措施，落实公众知情权和监督权等。

（5）信息共享原则。管线设计最终方案应存入档案馆，实现政府、住建、应急管理、自然资源等部门共享，作为管道沿线城市规划建设依据，做到风险预知、合理避让。

4 完善规划构想

输油气管道工程规划措施分为能源设施、新建管道和在役管道三部分。

4.1 能源设施项目非城市化

（1）大型石化项目应进行非城市化规划和布局，危险的石化项目应远离城市中心建在特定的区域，避免输油气专用管道进入城区，做到石化项目规划避让城市建设。

（2）城市必需的能源设施，应遵循城市总体规划，合理规划布局能源系统，如热电厂、区域供热锅炉房、燃气储存设施等应尽量远离城市中心，减少管道穿越城市。

4.2 廊道控制面化与行为控制线化

（1）管线设计严格化。油气管道如必须进入城市，应严格遵守国家相关法规、规范。进入城市的燃气管线的压力应控制在4.0 兆帕以下，管线的设计强度系数应取0.30，管道的壁厚应大于11.9毫米，保证与建筑外墙的距离不小于15米，采用埋地方式敷设，与其它设施保证安全距离，如与铁路保持50米的防护距离等。

（2）禁建面化控制。 在役和新建油气管道与其他市政管线统一考虑进行廊道控制，廊道内禁止开发建设，作为城市绿廊控制。借鉴国内外规范，建议廊带控制宽度为400米，以保证城市“生命线”的供应安全性。

（3）行为线化控制。依据管道保护法等法律规定，对油气管道两侧各1 000米范围内采石、采矿、爆破等采取行为控制，经相关部门批准后方可进行。将油气管道两侧各1 000米范围采取虚线控制，尽量减少城市开发建设，控制土地利用的性质、容积率等，在路网竖向设计时避免大填大挖等可能对油气管道造成破坏的行为。

4.3 油气管道线路审批并联化

加强城市油气管道保护工作，需要相关部门形成合力，落实各自安全监管责任。对管道周边的施工项目应进行联合审批，管道竣工验收资料应及时报相关部门存档。

5 建议

（1）借鉴发达国家管理经验，制定合理规划利用管道周边土地的法规。

（2）修订和完善现行管道工程设计规范，对经过城市的输油气管道的设计强度、安全距离、安全防护范围、管理措施等做出明确规定。

（3）加强对地下空间规划设计人员、安评人员、管理人员管线安全知识和管理技能的岗位培训。

作者：王中利，大连市城市规划设计研究院副总工程师、院城市市政规划研究所所长。

《管道保护》2019年第1期（总第44期）