刘波 王荡 王林 任向辉

中国石油管道西安输油气分公司

摘 要： 管道是线性工程，管道保卫工作要通过与管道沿线政府、企业、个人等相关方的沟通协调来解决管道与周边土地矛盾问题。经过实践总结提出管道 “大地主”概念，拓宽管道保卫宣传对象，优化风险预控措施，建立共商共治机制，有效规避管道面临的各类外部风险。

关键词： 大地主； 管道保卫； 精准宣传； 风险预控； 共商共治机制

近年来，随着长输油气管道沿线城乡建设步伐加快，经济建设、城市发展与管道保护之间的矛盾日益尖锐和复杂，管道面临的打孔盗油（气）、爆恐袭击等安保形势严峻。管道与铁路、公路、市政管网、河道防洪改造、移民新村、扶贫项目等工程存在大量交汇，大宗土地流转后产生的现代化大型农牧业项目和工业园区建设对管道形成的圈占或与管道的相遇关系极其复杂，使得管道被违章占压、第三方损伤的风险不断加大。根据国家安全监管总局等八部门《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》精神，需要管道企业进一步加强管道安全保卫工作，保障管道安全运行。

1 油气管道保卫工作存在的不足

（1）管道精准宣传对象较为单一。目前，各管道运营企业对管道沿线土地产权人或使用人的信息登记和精准入户宣传的认知已经普遍形成，一对一精准宣传也已经逐步开展，但是对管道“大地主”的概念并不清晰，更没有针对管道“大地主” 开展系统性一对一精准宣传，从而导致管道精准宣传对象较为单一，宣传的深度和广度不够。

（2）管道保护和安全意识淡薄。针对管道“大地主”一对一精准宣传的缺失导致管道沿线相关方对《石油天然气管道保护法》认知层次不够，安全意识和责任意识淡薄，没有形成提前沟通和风险预控机制，客观上增加了管道被侵占、被损坏的风险。

2 “大地主”概念在管道保卫工作中的应用

2.1 “大地主”的定义

从传统意义上讲，管道企业通常把管道沿线的通过国家土地确权而获得土地所有权、土地使用权或者他项权利的，并且主要从事农耕、畜牧、养殖等作业的自然人等称之为管道上方的土地产权人、管理人或使用人，即管道上方依法使用土地从事农牧业的自然人。实际上管道上方土地的产权人、管理人或使用人并不完全是自然人，而土地的使用方式也不完全是农牧业等产业。如管道穿越自然保护区、森林、河流、冲沟、公路、铁路、工业园区、荒地等土地，是完全有别于自然人用来从事农牧业的土地。因此，我们把管道上方依法使用土地从事农牧业的自然人，以及管道沿线自然保护区、森林、河流、冲沟、公路、铁路、工业园区、荒地等土地的产权人、管理人或者使用人统称为“大地主”。“大地主”是管道上方传统意义上土地产权人或使用人的延伸，由国家、各级人民政府或者相关部门，村镇集体、单位和一般自然人组成，“体量”更大，主体更宽泛。简而言之，就是把管道上方每一寸土地的产权人、管理人或者使用人统称为“大地主”。

2.2 “大地主”概念的应用案例

2018年以来，西安输油气分公司开展“强基础、促提升”管道管理专项攻坚行动，其中有一项重要的工作就是建立管道沿线“大地主”信息库并开展一对一精准宣传。

（1）建立管道沿线“大地主”信息库。第一阶段主要统计管道沿线一般土地产权人、管理人或使用人信息；第二阶段主要对管道穿越自然保护区、森林、河流、冲沟、公路、铁路、工业园区、荒地等土地的产权或管理单位及联系方式进行确认，将收集到的信息统一建立台账并每年更新一次。以管道穿越公路为例：如管道穿越高速公路，则将穿越段高速公路的产权单位细化到某某高速公司某某管理段；如管道穿越国道或省道，则将穿越段国道或省道的产权单位细化到某某市交通运输局或公路局；如管道穿越县级及以下等级公路，则将穿越段公路的产权单位细化到某某县交通运输局或公路局。以此类推，其他类型的土地产权或管理单位信息收集参照公路执行。

（2）对照管道沿线“大地主” 开展一对一精准宣传。针对管道上方“大地主”开展宣传和警示告知原则上每年不少于1次，对违章占压高风险段、第三方施工频发段、打孔盗油重点段、人口密集区等部位的“大地主”根据实际情况适时开展一对一精准宣传。2018年7月，西安输油气分公司已经对所辖兰郑长成品油管道陕西段全面开展“大地主”信息收集工作，接下来将有计划开展一对一精准宣传工作。

3 “大地主”概念的实践意义

（1）兰郑长成品油管道管径大、压力高、里程长、沿线社会环境复杂多元，日常运营管理难度较大。 2009年投产以来，西安输油气分公司在管道保护宣传方面，从粗放型逐步向精准化迈进。尤其是管道“大地主”概念的提出和实践应用，将管道精准化宣传的实施对象从单纯从事农、牧、畜产业的自然人拓展到管道上方所有类型土地的产权或管理主体。将管道企业精准宣传水平提到了更高层次，从而促进管道企业更好地履行管道保卫工作主体责任。

（2）有效落实“防治结合、以防为主、专群结合、依靠群众”的工作原则。管道运营企业是没有围墙的企业，管理的是线性工程，管道沿线人的不安全行为往往是诱发侵占、损坏管道的主要因素，而且防范和管控的难度很大。因此，采取有效的前期预防措施比事后治理更有必要。“大地主”概念的提出，一方面可将管道企业精准宣传对象扩宽找准，另一方面可提前做好管道安全风险预控措施。

（3）推动管道企业与沿线各级政府、企业、公民等相关方建立共商共治的管道保卫长效机制。管道保护是一项系统工程，不仅安全风险较大，更涉及到多方利益。因此，建立政府、企业、公民等多方参与的共商共治机制尤为重要。共商共治机制既要求企业全面履行管道保护主体责任，同时也需要政府加强组织领导、部门协调配合、广大公民主动参与，只有多方协作才是管道保卫的最佳方式。管道“大地主”概念从提出到应用实践，其核心目的就是建立共商共治的管道保卫长效机制，让管道运营企业与沿线所有的相关方联动畅通，提前预防，从最大程度上消减管道面临的各类外部风险。

作者：刘波，男，现任中国石油管道西安输油气分公司副经理，主要从事管道管理工作。