——以《石油天然气管道保护法》第三十条切入

陶青德

中共甘肃省委党校

几乎所有的专家和实务工作者都认为，管道安全核心保护带是依据《石油天然气管道保护法》第三十条在管道中心线两侧划定确定宽度的带状区域。在笔者看来，这种观点存在严重问题。

管道安全核心保护带是以管体为中心、以管道财产所有权为半径的保护管道财产安全的管道安全中心区域带（图 1），其法律义务都是法定义务，其保护法益是管道财产安全。分为两个层次：一是管道企业所承担的管道质量义务，实质上是管道财产所有权本身所负担的法定义务。二是管道基于不动产相邻关系而施加于管道毗邻不动产所有权、使用权的合理限制或负担，实质上是基于民法的不动产相邻关系的管道所有权权能在管道毗邻不动产上的合理延伸。

首先，管道是管道安全核心保护带的中心部分。“所有权不得滥用”是现代物权法的一项重要原则，管运石油和天然气是国家安全所系的战略能源，但具有易燃易爆高度危险性，所以要求管道所有权承担严苛的法定义务也在情理之中。这种义务从管道建设直至管道物权消灭，与管道所有权相始终。管道质量义务是管道所有权负担的最基本的管道安全义务，是保持管道完整、完好的重要“法相”，其客体是管道本体（包括管壁、涂层、防腐层和管道内部空间）、管道附属设施、管道辅助设施①等，是管道安全核心保护带的当然组成部分。管道所有权和管道质量义务统一于管道“本体”，是沿管体上下、左右直径构成的立体空间区域，并不仅限于圆柱形的管体（图 1“管道”部分）。除了管道所有权人，其他任何组织、自然人不得实施以管道为对象的作业活动。

其次，管体上下、左右管道所有权权能所能及的管道安全核心保护带区域是管道“相邻权”区域带或管道毗邻不动产“相邻义务”区域带，又可称为管道外侧立体空间区域带（图 1管道 “相邻权”区域）。管道不同于公路、铁路等，它主要不是利用“平面”空间运输[1]，而是用管内立体空间运输，更何况石油、天然气都是易燃易爆的高危化学品，因此管道安全核心保护带是以管体为中心的管道上下、左右四边一定距离范围的立体空间区域。管道外侧立体空间区域带是管道所有权基于管道的财产属性（特别是管运物品的物性）、管道与管道毗邻不动产相邻关系而合理延伸到管道毗邻不动产上的空间区域[2]。管道所有权合理延伸到管道毗邻不动产的“相邻权”，换一个角度看，就是管道施加于管道毗邻不动产的合理负担或义务，它们一起构成管道所有权“延伸”部分的“两面”。依《物权法》第八十四条之规定，管道所有权在管道毗邻不动产上“合理延伸”部分也是保持管道所有权完整性的法定组成部分，与管道所有权保护的法益相同——管道财产安全。这样一来，管道所有权基于管道与管道毗邻不动产相邻关系施加于管道毗邻不动产义务和管道质量义务的客体相同、主体相同、性质相同（都是法定义务），形式上是管道质量义务向管道毗邻不动产的延伸。因此，管道外侧立体空间区域带是沿着管道质量义务→管道毗邻不动产所负担的管道所有权义务链条由管道向管道上下、左右四边合理外推的区域，是管道安全核心保护带的自然延伸部分，是管道“相邻权”和管道毗邻不动产“相邻义务”的统一。管道通行带位于管道左右两侧，是基于管道与管道毗邻不动产相邻关系的管道“相邻权”区域，是管道外侧立体空间区域带的当然组成部分。管道外侧立体空间区域原则上禁止从事任何可能危及管道安全和影响管道维护的作业活动，管道所有人取得管道穿经地土地使用权的——如管道于地表通过或修建管道加压、输油、输气等站库和水防、管堤、管桥等附属设施都需要取得占用土地的土地使用权，高架管道的辅助设施占用土地也需要取得占用地块的土地使用权——该方土地当然属于管道安全核心保护带的组成部分，管道所有人拥有对该区域的完全支配权。但是，是否属于管道所有权的客体，并不是成为管道安全核心带组成部分的必备条件，尽管管道企业没有依法取得穿经地管道周围向四侧延伸一定空间范围的土地使用权或空间利用权，但并不妨碍自管道建成投入使用后成为法定的管道安全核心保护带的组成部分，因为管道安全核心保护带的设定，根本上取决于管道安全的客观要求和管运物品的物性。

再者，管道安全核心保护带是高度危险区域，原则上禁止管道毗邻不动产人利用其不动产的任何作业行为，禁止除管道维护、维修、抢险、巡检以外的一切非管道作业活动，特别是取土、采石、挖掘、用火、排放腐蚀性物质、埋设电缆电线、设置安全或避雷接地体、使用重型机械工具、堆放重物、在管道上方地表行驶机动车辆和挖塘、挖渠、修建养殖场、修建晒场、建房等建造和修建地上建筑物或构筑物等。限制作业的情形很少，只有经管道企业同意、确定不会危及管道安全或者有利于管道维护的情况下，管道毗邻地不动产占有人才可有条件地利用“自己”的不动产，如土地承包经营户在管道核心保护带的自己的承包经营地上种植小麦、荞麦、豌豆等浅根农作物或培植草皮等；管道企业不同意的，管道企业要与管道毗邻不动产占有人“约定”管道占用地地役权或管道典权契约。按照《石油天然气管道保护法》第三十条规定之情形，管道企业取得管道穿经地土地使用权的，可以与管道毗邻地占有人约定管道占用地地役权；若未取得管道穿经地土地使用权的，显然不能约定“地役权”（因为没有“需役地”），也不是管道所有权区域，此时管道毗邻地不动产对管道的“负担”显然已经远远超出了管道所有权“合理延伸”的范围，那么，管道企业享有的又是什么权利呢？是管道典权②。这便是《石油天然气管道保护法》第三十条和其他学界、业界普遍所谓的“管道地役权”的真“相”，它在管道企业和管道毗邻不动产占有人之间确立了一种事实上的典权关系：涉及相关不动产是管道和管道毗邻不动产（包括土地和其他不动产），典物是管道毗邻不动产，典价是双方商定的“补偿”。在管道通行带上，除管道所有权基于管道和管道毗邻不动产相邻关系在管道毗邻不动产上“合理延伸”的部分以外，超出部分亦成立管道典权，所谓的“约定”补偿就是管道典权在管道通行带上产生的典价。由此可见，管道“相邻权”区域再向外推的区域是管道占用地地役权、管道典权区域，其与管道毗邻地（供役地）地役权义务、管道典权义务一起构成管道核心保护带的又一重法律保障制度。

最后，管道安全核心保护带外围更远距离的高危禁限作业规定适用于管道安全核心保护带。管道安 全核心保护带是管道安全中心保护区域，在管道安全核心保护带外围更远距离的高度危险性和危险等级的禁限作业当然适用于管道安全核心保护带，如在管道毗邻地及其地上不动产：生产、经营、存放易燃易爆物品，修建加油站、加气站、变电站或存放储油罐、储气罐等的建筑物、构筑物，爆炸爆破作业和需要通过爆炸爆破或地震法进行的采石、采矿、挖掘、钻探等作业活动，在穿越河流的管道线路两侧一定距离范围内挖沙、挖泥、采石、实施水下爆破等作业，在管道专用隧道、涵洞等管道辅助设施周围从事采石、采矿、取土、爆破等作业，在管道毗邻地上修建居民小区、学校、医院、娱乐场所、各类车站、商场等人口密集的建筑物、构筑物，其他对管道、管道附属设施、辅助设施安全构成直接危险或可能危及管道安全的危险作业活动。此类禁限危险作业实质上是管道毗邻地不动产对管道负担的法定义务，从反向来看，恰恰是管道企业享有的对管道毗邻不动产在一定范围内加以使用、收益的特别用益物权，又因为此用益物权并非因管道企业和管道毗邻地不动产所有权人的意思表示和法律行为设立，而是源于《石油天然气管道保护法》的规定，所以此类用益物权不是民法上的用益物权，而是管道特别用益物权。又鉴于此项权利以保护管道使用安全为法益和维护社会公共安全为目的，且要求管道毗邻不动产权利人承担额外负担而具有鲜明的役权特征，公物法学界又称之为行政役权[3,4]。笔者以此种管道特别用益物权依《石油天然气管道保护法》而设，也为了跟以管道作为财产的管道不动产用益物权（管道占用地地役权、管道典权等）区别开来，故名之为管道役权。可见，适用于管道安全核心保护带外围更远距离的禁限作业规定适用于管道安全核心保护带，在管道安全核心保护带上管道役权与管道所有权、管道“相邻权”、管道占用地地役权、管道典权是叠加在一起的。

综上所述，管道安全核心保护带几乎是管道所有权的“势力范围”，管道毗邻不动产人可利用其不动产“剩余”物权的空间很小，几乎就等于对管道毗邻不动产的征收，但由于《石油天然气管道保护法》规定管道规划、建设应“符合管道安全与保护的要求”和遵循节约用地原则，原则上不允许管道企业取得管道穿经地土地使用权，所以管道企业和管道毗邻不动产占有人之间只能通过确立地役权、典权关系，解决毗邻“用地”供需关系。从这个角度讲，管道安全核心保护带的纵深不应是一个固定值，应根据管道规格、技术参数、安全性、承压能力等指标数值结合管道穿经地地质、毗邻不动产等的实际情况划定纵深，原则上宜宽不宜窄、宜深不宜浅，管道上下应在10米以上，管道左右单侧至少应在30米以上，须得充分考虑空间挤压对管道的影响甚至损坏或二次损坏，而且管道左右两侧还有管道通行带，是法定的管运石油、天然气必设区域带，特别要考虑到在抢险、抢修时管道通行带有重型机械、车辆通行，车辆行驶路线不能离管道中心线太近。

参考文献：

[1] 陶青德.一般公用物相邻关系刍议[J].甘肃政法学院学报， 2014， (3)： 78-87.

[2] 王利明，杨立新，王轶，程啸.民法学 [M].北京：法律出版社， 2005.

[3] 王名扬.法国行政法 [M].北京：北京大学出版社，2007.

[4] 莫里斯·奥里乌（法） . 龚觅译.行政法与公法精要[M].沈阳：辽海出版社、春风文艺出版社， 1999.

注：

①《石油天然气管道保护法》只有“管道附属设施”的概念，没有“管道辅助设施”的概念。笔者以为这是一个重大疏漏，譬如管道架设在穿越河流的既有桥墩、桥梁上通过，此时的桥墩、桥梁并非“管道附属设施”（管道企业非桥墩、桥梁的所有权人），只能是辅助设施。“管道辅助设施”在管道相遇关系中很多，《石油天然气管道保护法》应将他们纳入管道安全管理范围。

② 典权是支付典价而占有他人不动产进行使用收益的权利。典权是存在于他人不动产之上的物权，适用范围比地役权要广得多，至少它不受非得有一块“需役地”的限制；典权是对作为典物的不动产享有占有及全面使用、收益的用益物权；典权由典权人和出典人双方约定由典权人向出典人支付典价、典物归典权人占有而成立（但和地役权一样须经登记）；在典权有效成立期间，典权人享有占有、使用、收益、转典、出租典物、留买、重建或修缮典物、处分典权等权利和“相邻权”。

作者：陶青德， 1967年生，中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）教授，博士，主要从事中小企业法、行政公物法、财税法研究。