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管道研究

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企业保卫工作体系化发展研究

来源:《管道保护》杂志 作者:冯治中 管玉国 时间:2019-5-13 阅读:

    ——墨西哥管道爆炸事故引发的思考


中国石油天然气集团公司




2019年1月18日下午,墨西哥一条输油管道因不法分子打孔盗油,引发汽油泄漏爆炸,造成数百人死伤。这是一起典型的刑事案件引发的重大事故。打孔盗油行为在我国也时有发生,这类安保风险破坏力巨大、完全可能影响全局,具有系统性风险的一般特征,如何有效应对此类风险,按照PDCA(戴明循环)模式打造保卫工作体系,加强企业保卫和安全工作的有效衔接,推进企业保卫工作的现代化转型,值得我们认真思考。


1 企业保卫的基本概念和面临的主要问题

传统的理论认为,企业保卫工作是公安部门的一项重要业务。 1997年《国有企业治安保卫工作暂行规定》明确“国有企业治安保卫工作是企业管理的重要组成部分,由国有企业依照国家有关法律法规自主实施”。 2004年《企业内部治安保卫条例》进一步明确了企业保卫工作职责定位和功能。虽然保卫工作定位是明确的,工作任务是清晰的,但近年来,侵害、影响企业的各类案件和不稳定、不安全因素显著增多,主要表现在:一是刑事案件频发。公共交通、医院、学校、幼儿园频繁发生危害公共安全,伤害医务工作者、学生、幼儿的事件;针对重要油气设施、电力电信、广播电视设施的盗窃和破坏案件时有发生。二是企业内部不安全、不稳定因素和群体性事件突出。三是随着国家大量兴建重要基础设施,面临的恐怖袭击威胁和敌对势力的渗透、破坏活动不断加剧。与这些问题伴随而生的是企业保卫工作管理理念、管理方式存在一些亟待解决的问题。

(1)将保卫工作的弱化简单归结为领导不重视,人员、机构配备不到位,而忽视了管理方式、管理理念方面的问题。

(2)保卫工作单纯满足领导要求,依靠行政管理驱动。简单按照工作计划、根据领导的要求去工作,满足领导交办的任务,让领导满意。

(3)资源集中在各层级管理者和保卫部门。保卫管理将各类资源过分集中在了各层级管理者和保卫部门,出了事“找领导”“找保安”“找保卫科”已经成了口头禅,不注重全员安保能力、安保意识的养成,员工和其他人员遇到突发事件不会处置、惊慌失措,解决不了治安保卫工作的现实问题。

(4)存在严重的文件思维和会议思维。在研究、推动工作的时候,习惯以文件落实文件,以会议落实会议,没有真正打通会议和解决现实问题的“最 后一公里”。缺少解决问题的有效手段。

(5)单纯停留在理念层面。工作中,理念多,行动少,“安全第一”等口号往往停留在这些原则和理念本身,没有或者缺少可量化的工作、可考核的指标、可实现的路径。

(6)热衷于专项检查专项行动等运动式和一次性的管理活动。这种方式容易被非理性因素左右,治标而不治本,无法解决真正的根源性的问题。

(7)基于结果的管理理念,给管理带来极大不确定性。评价、考核、奖罚、甚至包括社会治安综合治理一票否决等等,都是基于结果。这种管理方式已经带来很多负面影响,比如:在管理过程不稳定的情况下,结果往往带有很多偶然性;大量的安全隐患没有消除,只是因为未发生安全事件,也可以被评先选优;为了保那个“结果”,各级组织有意地隐瞒真实发案数等等。基于结果的管理必然造成保卫工作具有很大的不确定性和不稳定性,并挑战组织的诚实度,造成“两本账”的问题。

(8)制度设计是碎片化的,无法形成系统化的管理方式。以石油保卫为例,地方公安、能源、应急等都对相关工作进行指导、监督,职责划分不清,企业开展工作的内生动力不足,保卫工作不能形成合力。

综上,现有的保卫管理模式虽在实践中发挥了重要作用,但仍是一种静态的、割裂的、平面的、应急式的管理模式,亟需向现代化、体系化、立体化的管理方式转型。


2 为什么应当建立体系化的保卫工作模式

2.1 违法犯罪活动是个完整的系统

违法犯罪活动具有系统性,从人的行为角度看,作为个体的犯罪行为必须在行为的主观努力或外力作用下,客观上构造一个能够危害社会治安的系统工程,才能成功发生。不法分子随意地实施自己的行为,往往不会成功,或成功也得不偿失。行为人想要作案成功,首先,要具备所有作案因素。其次,行为人还要将其诸多作案要素组成一个有机的整体,形成一个合理的结构。再次,行为人需将其危害社会治安的行为系统调整到最佳状态。可以说,保卫与犯罪的较量,实际上是企业与行为人危害行为之双方系统质量的较量。对系统化的违法犯罪活动,只能以系统化的工作体系应对[1]

2.2 保卫风险可能造成系统性影响

首先,从结果看,安保风险特别是针对易燃易爆、有毒有害设施设备的侵害案件其危害绝不限于直接伤害,其带来的爆炸、环境污染等次生灾害和对社会造成的心理恐慌等社会冲击力,甚至远大于直接伤害,如墨西哥输油管道爆炸事件。其次,危害示范效应强,快速扩散蔓延,具有强烈的溢出特征。 2010年,福建南平郑民生暴力侵犯校园幼儿园案件发生后,短短50天内,江苏泰兴、广西雷州、山东潍坊、广西合浦、陕西南郑相继发生5起类似案件。最后,安保风险可以带来公众安全感的“预期突变”,这将可能导致行业生态环境的恶化[2]。 2013年,厦门公交车纵火案发生后,由于网络等媒体渲染,致使当地群众出现对乘坐公用交通工具的恐慌心理。

因此,为了应对系统性的违法犯罪和可能的系统性安保风险,保卫工作也必须以体系化的方式应对,保卫组织、制度、防范手段和措施等都不能孤立存在,这些要素需要整合完善,共同构成完整的保卫工作体系,才能有效的防范以系统出现的不法侵害行为,否则必然出现防控漏洞。

2.3 罗本斯报告的启发和借鉴

1970年,英国政府任命罗本斯勋爵为首的委员会对当时的职业安全健康监管体系进行系统评估,委员会于1972年发布报告,统称为“罗本斯”报告。该报告认为当前政府的安全管理方式使企业认为安全就是被动遵守政府颁布的法律法规,而不是他们自身的直接责任。罗本斯报告强调,职业安全健康管理应该通过雇主的自我管理来实现,而不是依靠严管与法庭诉讼的方式。要实现职业安全健康的自我管理,就必须建立系统化的健康安全管理体系;要使自我管理能够实施,则雇主与员工必须积极参与到这个体系之中。罗本斯报告的建议被英国1974年《工作健康安全法》所采纳,从而创造了安全生产领域的体系管理模式。

1991年,英国健康安全执行局出版了健康安全指南HSG65。要求组织的安全管理体系是由清晰的健康安全方针、明确定义的健康安全管理组织结构、清楚的健康安全计划方案、健康安全绩效的测量、绩效检查以及审核等组成的一整套方案[3]。体系的运行模式更多地表达为策划、执行、检查、审核模式,即PDCA模式,其中P(plan)指基于风险评估结果及法律法规要求建立健康安全管理标准, D(do)指按策划执行以达到目标和管理要求, C(check)指对照策划检测开展情况及合规性, A(action)指检查目标的实现情况及采取的针对性做法。

2.4 为什么保卫工作可以借鉴安全管理体系

实践中,“保卫”对应的英文词汇是security,常规的“安全”对应的英文词汇是safety,二者在保护对象、应对客体等方面存在诸多共性。

(1)二者保护对象一致。都是人员、财产、环境、信息等。

(2)二者工作目标一致。都是保护对象没有危险或危险受控的状态。

(3)二者损失后果一致。发生不安全事故或者刑事案件后,其在物质性损失结果方面是一样的,都是人员伤亡、财产损害、信息泄露等。

(4)二者对抗客体一致。二者对抗的客体都是与保护对象相关的某种风险(risk)。

可以说两者共同构成了整个安全系统,安全管理侧重于内,保卫管理侧重于外,安全侧重于系统本身的因素,保卫侧重于应对社会安全问题。从这个意义上说,保卫工作本质上就是一种企业的安全管理活动,同时其应对的风险对抗性更强,风险不确定性更显著,完全可以在借鉴安全管理体系的基础上,构建符合自己特点的管理体系。


3 国内外保卫工作体系化的成功实践

3.1 《安保管理体系报告—安保管理流程和理念》

国际油气生产者协会IOGP于2014年7月发布了No.512《安保管理体系报告—安保管理流程和理念》,该报告与国际标准化组织ISO的管理体系核心要素相一致,将安保管理体系的核心要素定义为领导的核心驱动力,安保风险管理,执行力和持续的改进提升。

报告中指出了安保管理体系的11个要素,这11个要素遵从PDCA循环,形成一个闭环(图 1)。

报告指出的安保管理体系框架与安全健康环保管理体系框架一致,均是“金字塔”结构,上层描述安保理念、方针目标和职责,即管理手册;第二层是强制性的安保要求,即标准和程序文件;第三层提供安保管理的方法,包括工具和模板,即操作文件。报告特别对安保风险的管理和评估单独作为一个章节进行分析,明确了风险、风险分析、风险偏好、风险评估、风险评价、风险识别、风险管理、风险承受力和风险处置的定义。

3.2 航空安保管理体系

2007年,中国民航总局启动航空保安管理体系(SEMS)建设试点工作, SEMS是系统管理航空保安的方法和手段,包括必要的组织结构、责任、政策和程序。根据安保政策和目标对保安管理的各要素进行策划,建立组织机构,以信息为驱动,以威胁评估和风险管理为基础,识别安保过程并配置相应资源,实现从事后到事前、从个人到组织、从局部到系统的闭环管理。其核心内容就是“PDCA”循环理论,通过对过程和结果控制,同时将他们串联成关联关系、首尾相连的封闭管理流程,以求达到标准一致、系统完善、且可持续改进的一系列安全措施和行为的集合,最终实现航空保安管理水平的持续改善[4]


4 结论

4.1 应按照PDCA模式构建保卫工作体系

(1)打破传统的以治安工作为中心的企业保卫工作模式,建立以综合化社会安全管理为核心的工作模式,增强保卫工作的系统性,使保卫工作的管理要素不再残缺,实现管理要素的相互关联,打破静态的、孤岛式的管理模式。

(2)将基于结果的应急式的保卫管理模式改变 为以预测预警预防为主的过程管理模式,通过严格的体系化的流程设计,并辅之以严格的质量控制措施,做到未雨绸缪。

(3)实现保卫管理的可持续、可预测,有利于克服“运动式”管理的顽疾。重在打好管理的基础,建立最基本的管理要素,通过建章立制,实现工作的持续改进和自我完善。

(4)强调保卫文化建设。只有具备文化认同,保卫工作才能真正成为每个人的自觉行动,体系建设强调的就是习惯的养成、理念的认同,继而达到“志同道合”的效果。

4.2 对保卫工作体系结构的初步设想

(1)保卫工作体系要素。以PDCA循环为基础,各要素环环相扣,缺一不可,形成完整管理链条。体系最终以文件化的形式呈现(表 1)。

(2)保卫工作体系文件。遵循符合性、可操作性、可检查性和唯一性的原则,包括管理手册、程序文件、作业文件三个层级,如图 2所示。管理手册:明确保卫管理理念、方针、原则和目标,明确相关组织、人员在开展管理活动中的职责和要求,是指导工作的纲领。程序文件:为保证方针、目标的实现,规范公司各级安保管理活动的文件;以风险管理为主线,对安保风险进行辨识、评估,并策划风险处置方案,明确谁做,做什么,做到什么程度等内容。作业文件:是程序的支持性文件,提供了具体操作指南。

(3)保卫管理向现代化、体系化转型,是个重大的系统工程。需要公安机关、行业主管部门和企业形成强有力共识,摈弃生搬硬套的办法,坚持实事求是,紧密结合企业自身特点,创造性地进行改革,要将是否将保卫工作纳入企业管理,内部的治安隐患、不稳定问题是否得到有效控制,是否有利于组织的正常运转和发展作为衡量和检验转型成功与否的标准[5]

 

参考文献:

【1】金其高.社会治安防控经略[M].北京:群众出版社,2004,41-45.

【2】李 佳 洁 , 李 楠 , 罗 浪 . 风 险 认 知 维 度 下 对 我 国食 品 安 全 系 统 性 风 险 的 再 认 识 [ J ] . 食 品 科学,2016,(9):258-263.

【3】杨炳霖.罗本斯合作型监管模式及对我国安全生产立法改革的启示[J].中国安全生产科学技术,2014,(8) :130-134.

【4】刘昊阳.航空安保管理[M].北京:中国民航出版社,2014,132-134.

【5】宋磊凯,裴岩.刍议火车车站治安防控体系建设[J].中国公共安全(学术版) ,2017,(1): 16-19.

 

作者:冯治中, 1981年生,陕西榆林人,硕士研究生,中国石油集团公司保卫部副处长,高级政工师,研究方向为企业内保。

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