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管道研究

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对改进管道安全监管的思考和建议

来源:《管道保护》杂志 作者:姜长寿 时间:2019-9-17 阅读:

姜长寿

甘肃省管道保护协会



6年前发生的青岛“11·22”东黄输油管道原油泄漏爆炸事故,给国家和人民生命财产造成了巨大损失。 2017年发生的贵州晴隆 “7·02”和2018年发生的贵州晴隆“6·10”两起中缅天然气管道泄漏燃爆事故,均给当地造成人员伤亡和财产严重损失。分析这些事故原因,管道安全监管不到位问题尤为凸显:一是高后果区风险告知制度不健全,社会公众对生活在油气管道周边的重大风险不知情。二是管道安全管理不落实,涉事企业对事故段管道检验检测维修和隐患排查不到位;政府安全监管不落实,安全生产大检查走过场。三是政府部门规划审批把关不严,致使管道与居民区、学校、商店等近距离布置,缺乏划定公共安全区或环保特区,与道路、排水渠等城建工程多处相交相遇。四是应急响应管理混乱,地方和企业应急预案不衔接,为事故严重后果埋下隐患。

1 监管体制缺陷

(1)管理职责边界不清

管道保护法对涉及政府发改能源、应急管理、自然资源、生态环境、交通运输、市场监督等多个部门的职责没有具体界定,使得实施中各地、各部门对油气管道保护的权责不明、责任不清,容易产生监管缺失和交叉。另外相关法规规定的部门管理职责交叉重叠、边界不清,监测运行、隐患排查、应急救援等方面的责任部门不明确,致使隐患治理、应急救援往往贻误时机。

(2)未形成有效合力

油气管道安全监管的责任主体分为政府、管道企业和社会公众等。其中,政府的监管职能是“领导性质”的,表现在制定政策、督促检查和追究责任方面。管道企业作为管道运营主体,负有管道本质安全主体责任。管道作为“没有围墙的工厂”,沿线单位、群众和社会团体对管道安全保护均有监督义务。而管道保护法除规定企业的各项法定义务外,对政府监管责任规定往往含糊、多原则性,且缺少对公众监督义务的规定。政府监管往往只关注事故处理,忽视源头与过程监管,忽视发挥公众监督和社会组织作用,尚未有效形成各方安全监管合力。

(3)缺乏完整性

我国现行的监管制度,政府虽然有管道规划、建设审核权,但这些权能并不是由专门机构完成的(管道规划是国家能源局,建设用地审核由自然资源部门负责)。管道规划建设被当作一般的建设项目接受政府审批,而没有从危险化学品运输角度在危险源管 理、安全距离、检验检测等方面给予高度的关注。由于没有专门的监管机构,在各地行政资源有限的情况下,不少基层政府难以有效地履行监管职能和实现完整的安全监管全过程。

(4)相关法规不够协调

管道保护法从管道安全角度对管道周边一定范围内的建设行为提出一些限制性要求,而土地管理法、物权法则强调依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。还有管道敷设用地采取“临时用地,长期占用”的不合理方式,既给土地权利人权益和沿线农业生产、城市规划等带来了负面影响,又不能保障管道企业管道正常通过权益,政企、民企矛盾影响了管道安全监管。此外,目前实施的财税政策,过境管道运输增值税多在输入、输出地缴纳,所得税在总机构及二级分支机构所在地缴纳,使得大多数管道过境省份运输税收很少,但承担的安全保护监管责任却很大。这种税收利益分配政策的不协调与不合理,导致地方政府对管道保护缺乏积极性,甚至出现惰于监管现象。

2 意见和建议

前事不忘,后事之师。应吸取青岛“11·22”等事故教训,借鉴美国及加州经验,进一步完善管道安全监管体制和配套法规政策,实现管道安全监管的无缝隙化、全过程化、协调化和智慧化。

(1)管道安全监管的无缝隙化

美国在管道安全监管体制上形成纵横向责任体系较为健全、相对稳定的专业监管体系:在横向分工方面,美国联邦层面承担油气管道安全监管职能的机构主要有三个,彼此分工明确。交通部管道和危险材料安全管理局(PHMSA)及管道安全办公室(OPS)承担全国长输、集输以及城市燃气管道安全监管职责。国土安全部交通安全管理局运输与网络管理办公厅(TSNM)负责全国危险液体、天然气管道保护和反恐工作。能源部联邦监管委员会(FERC)负责承担项目核准等行业管理职责。其中国土安全部为管道安全监管的牵头单位,交通部配合国土安全部监管工作,双方建立联合工作组,形成联席工作制度。能源部联邦监管委员会(FERC)接到项目选址申请,转OPS审核管线安全问题后,再进行选址审批,与OPS形成协调机制,管道建成后,由TSNM负责管道安全与监管。在纵向分工方面, PHMSA负责跨州、跨国界油气管道,侧重规章制定和宏观监管,具体的监管执行事务通过协议授权给各州政府,解决了联邦政府鞭长莫及难题。各州政府大部分设立对口部门负责州内油气管道监管。联邦与各州工作相对独立,在重大问题上联邦负有许可和认证等权力并对各州给予指导。加州根据1981年所制定的《危险液体管道安全运输法》,就油气管道的安全与保护,最主要的监管机构是加州油气监管局和州消防局,共同执法和监督管道安全项目。其中油气监管局负责油气管道的安全监管,消防局负责管道安全检查和消防灭火,相互沟通、职能互补。

借鉴美国及加州的经验,构筑无缝隙化的、相对集中的管道安全保护监管体系:一是合理配置纵向监管权力。根据油气监管事权的差异性,在上、下级油气监管机构之间配置不同的权力,明晰国家有关部门和地方政府部门纵向监管范围。二是合理配置相对集中的横向监管权力。明晰政府发改、应急、市场监督等部门横向监管职责,强化其监管职能,建立联席会议制度,形成监管合力。三是建立符合现代监管理念所提倡的油气管网监管专职机构。四是建立政府、企业、公众和行业协会参与的监管体系,建立举报奖励制度,拓展社会公众参与渠道,发挥行业协会在法规标准建设中的积极作用,营造全社会共同保护管道氛围。

(2)管道安全监管的全过程化

美国在2002年将完整性管理纳入联邦法规要求,推广基于风险的安全管理模式。其后对3000余家管道企业完整性管理方案进行审核并加大执行监管,这是美国管道事故率整体降低的关键因素。加州对管道的监管分为两大类。第一类监管是针对所有管道的一般监管,重点是防漏测试。加州油气监管局和消防局的 监察员每年都会在规定的时间内对管道进行例行常规检查和测试并排除危险。第二类是针对环保红线内的特殊监管。“加州油气法规定,公众生活区和游玩区300英尺(100米)范围内、 200英尺(66米)的河流和野生动物保护区内、海岸线附近的区域为环保区。”环保区内管道要接受特殊监管,包括管道分布地图必须无偿公开并接受咨询;管道工程技术规格交油气监管局存档;提前制定应急方案; 10年以上的管道必须每2年全面系统测试1次。

借鉴美国及加州管道完整性管理和对环保区管道全方位的监管经验,在管道企业完整性管理推先基础上,研究实施一套符合我国管道特点的从规划、建设、运行、检测、维修、应急、直至废弃处置的全过程安全监管体系,并以风险控制为核心,以高后果区段为重点,制定管道监督管理规范,指导政府部门依法依规加强对管道完整性及高后果区管理的监督检查力度,在管道周边设立安全保护带、安全咨询区和应急响应区,从事先、事中、事后监管上落实安全第一、预防为主方针。

(3)管道安全监管的协调化

借鉴美国联邦政府在油气管道安全监管中,首先调动地方政府的积极性,将地方政府作为监管的首要责任方,通过行政授权和经费支持,有效协调和各州政府、政府机构之间的权限冲突经验,修订管道保护法,建立健全法规标准体系,加大对各省管道安全监管工作的指导支持力度,实现与《城乡规划法》《环境保护法》《安全生产法》等相关法律制度的衔接以及配套政策标准的建设,如建立管道途经地区参与税收分配制度,制定管道通过权制度,制定管道安全距离标准,建立地方城乡规划与管道规划协调衔接制度等,以便实现国家和地方、地方和企业在安全监督管理上的协调一致。

(4)管道安全监管的智慧化

美国长输管道近百万公里,联邦政府用较少的人力财力,实现了对管道的有效监管,除体制、制度保障外,政府鼓励技术研发和推动信息化、智能化发展发挥了关键作用。建议加快推进以全面感知、智能控制、智能巡护、监测预警、风险管控、智能决策、协同可视等为特色的智慧管网建设,全面提高管道安全和高效运营水平。当前要以“端+云+大数据”为支撑,开展顶层设计,尽快建立标准统一、功能完备、覆盖全国的管道完整性管理地图应用系统,为政府规划、监管和应急提供决策依据。建立统一的电话呼叫系统,为社会公众参与监督提供平台。大力推广互联网+管道监管模式,开展以“预防为主”的智慧化管道监管体系研究,努力提高我国管道监管科技水平,也为国家构建 “智慧城市”创造基础条件。

 

作者:姜长寿,甘肃省管道保护协会副秘书长。重点部位监管检查

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