孔超

西南管道贵阳输油气分公司

目前，国内经济快速发展与油气管道安全管控矛盾日益突出， “管地之争”不断加剧。由于各地经济发展水平、自然环境、政策导向等存在差异，政府职能部门、管道企业对高后果区的认识和理解不同，在高后果区安全管控上存在差异。笔者结合工作经历，认识到要解决现存的一些问题和矛盾，需要建立良好的政企合作机制。

1 高后果区标准法规演变

某管道企业基层单位所辖管道为国家天然气主干线，里程251公里、管径1 016 毫米、设计压力10兆帕。建设时期，管道（不含站场、阀室）所经一级地区188.8公里、二级地区62.2公里，无三、四级地区。2013年投产后第一次识别管道高后果区，共有14处，多为管道两侧村庄及个别特定场所，且没有高后果区分级概念。识别标准为企业内部业务管理体系文件《高后果区识别及管理规定》并参照GB 50251―2003《输气管道工程设计规范》地区等级及特定场所分类标准。笔者认为，与GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》相比较，企业文件对高后果区识别的标准更为严谨保守。

《石油天然气管道保护法》规定管道中心线两侧各5米距离，主要是基于保护管道安全，便于管道维抢修作业；而对于两侧建构筑物的安全距离没有明确要求，也没有给出法规依据。只是说“应当符合国家技术规范的强制性要求……应当按照保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则确定”。 2013年青岛“11·22”输油管道爆炸事故发生后，政府、管道企业、社会各界对于管道安全保护和管道高后果区问题有了新的认识。 2017年12月15日，国家安监总局等八部委联合印发了《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》（安监总管三〔2017〕 138号），明确管道企业主体责任、政府监管责任和指导方针，人员密集型高后果区的安全管理被提上重要议事日程。

2 高后果区管控难度大

近年油气管道事故频发，社会影响较大，政府和企业对高后果区的管控力度逐步加大。但是，社会经济发展与管道安全之间的“管地之争”、项目开发与管道地区等级升级之间的矛盾依然存在。前述企业基层单位2018年再次识别高后果区时，数量已达38个（均为人员密集型），里程85公里。其中3处Ⅲ级高后果区（均为地区等级升级至四级、且出现多处特定场所所致），里程约6.5公里；其余均为Ⅱ级高后果区，里程约78.5公里。在这种情况下，一些地方政府 表现出了“管道建设限制了经济发展”“把你们管道迁走吧，那样我们就能更好地建设发展了”等一些情绪性态度，甚至将管道改线作为解决问题的常态手段，千方百计促使管道企业实施改线工程。进一步增加了高后果区的管控难度，企业面临的压力越来越大。

3 新增和升级典型案例

（1）移民搬迁项目。某县在距离管道约150米处新建移民搬迁小城镇1座，规划居民区30栋，另有社区医院、小学等配套设施，计划居住人口约3万人。项目启动前期，管道企业已经发现，向建设单位发放管道安全告知书，并逐层向政府部门函报，要求建设单位首先进行安全评估后再行规划建设。期间，省级主管部门也到现场检查指导，但由于该项目征地工作已经开展（约1万亩），规划审批、项目设计、投资都已经落实，且该项目为移民搬迁政治工程，虽然也清楚紧邻管道存在安全风险，但事已至此，骑虎难下。形成新增人员密集型高后果区。

（2）产业扶植项目。某区新建残疾人产业园外部围墙临近管道30米，最近一栋5层建筑距离管道50米，管道潜在影响半径内有类似新增建筑8栋。项目刚开始场平时即被管道企业发现，先是向建设单位、镇政府及区管道保护主管部门口头汇报，继而书面报告，要求针对该项目建设与管道相互影响进行安全评估，符合有关规定后方能开展规划建设。但企业的意见未被采纳，区级管道保护主管部门直接出具了书面意见，同意其项目有条件建设。条件是紧邻管道的两栋建筑不得作为人员住宅和工作场所，不得存放易燃易爆品；管道企业要加强该段管道的日常巡护，确保管道安全。导致该处升级为Ⅱ级人员密集型高后果区。

4 政企合作的典型事例

2019年，墨西哥“1·18”成品油泄漏事故发生后，贵州省政府安委办出台了《关于切实加强油气输送管道高后果区安全风险防控工作的通知》，从企业主体责任，政府监管责任，地企包保责任制度，高后果区巡查制度，高后果区项目规划与管道保护协调，高后果区内第三方施工管理，应急联动、管道保护宣传、责任追究等七个方面详细规定了对高后果区管控要求，起到了良好的效果。

（1）新建旅游度假区项目。某地在临近管道一侧新建旅游度假区。管道企业向政府主管部门提出建议，由建设单位开展安全评估，出具安全评估报告，再由政府主管部门组织召开专家评审，根据评估报告意见调整项目建设规划，在不改变原有地区等级、不提升原有高后果区等级的基础上，采取有效的管道保护措施后，开展项目建设。在政府主管部门的牵头协调下，各相关部门、企业按照法律法规、政府通知要求履行职责和义务，紧密配合，建立日常巡检、应急协作长效机制。

（2）高后果区内第三方施工。某建设单位拟在Ⅲ级高后果区内采用桥跨方式修建城市环线公路。项目开始前，管道企业向建设单位、施工单位发放了管道告知书，并向政府主管部门汇报。由于桥跨项目涉及地质勘查、结构力学等专业知识，管道企业无法审查该跨越设计、施工方案。政府主管部门于是要求建设单位邀请资质设计单位出具专项设计方案，施工单位根据设计方案出具安全可行的施工方案并编制应急预案后，组织管道保护主管部门、应急、公安等职能部门，邀请安全、地质及管道方面相关专家召开评审会。管道企业与建设单位、施工单位签订三方管道安全协议，相关设计方案、施工方案、应急预案、专家意见、会议纪要及安全协议在主管部门备案管理。施 工前，施工单位提前通知管道企业、主管部门，对周边居民进行安全及应急知识告知，各方提前对施工条件予以联合确认。施工过程中，管道企业派专人在现场指导、值守；应急队伍现场待命；直至施工结束。

5 结语

随着政府、企业、社会各个层面对油气管道的安全认知逐渐提高，对人员密集型高后果区的管控越来越严格，分工也越来越明确，形成了高后果区安全管控法规、制度和好的做法。但是，高后果区安全管控是一项涉及面广、涉及方多的综合性工作，在管道本体安全受控的前提下，管道周边外部环境变化是影响管道安全的主要因素。只有政府和企业（含第三方施工企业）在好的制度约束下，加强沟通合作，才能确保“管好存量，严控增量”。

作者：孔超，西南管道贵阳输油气分公司贵阳作业区副经理。