王彬彬

西南管道公司

管道高后果区是管道管理的重中之重。近年来国家相继发布了GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理的通知》（安监总管三〔2017〕138号，以下简称138号文）等标准或指导性文件，部分省、市、区也提出了相关管理要求，各管道企业多方面强化管理措施，但总体形势仍不容乐观。

高后果区从最初形成到大范围出现，涉及多方面、多层次问题，笔者将从高后果区成因、识别及风险评价、现场管控、法规标准等方面谈几点看法。

1 高后果区成因

1.1 客观原因

（1）路由限制不可避免。我国大江大河、铁路公路等已形成纵贯东西南北的网络，管道作为线性工程，不可避免与其并行或交叉，形成不同类型高后果区。

（2）土地资源稀缺。考虑到安全运行及当前技术水平，部分区域无有效路由，如西南山区、西北荒漠等，管道路由只能选择与人口、河流或其他线性工程相关的区域，如山间小平原、山谷、河谷、绿洲等。

（3）经济发展导致管道环境改变。因经济发展需求，原有管道路由逐渐被构建筑物包围，形成高后果区。如兰成渝成品油管道于2002年投产，已运行17年，随着西部大开发的实施，逐步形成了大量人员密集型高后果区，在部分支线沿线甚至达到Ⅲ级高后果区。

（4）历史遗留问题。部分老管道建设时相关法律法规尚不完善，政府和企业对高后果区的危害性认识不足，形成了一部分历史遗留的高后果区。

1.2 主观原因

（1）制度不完善，尚无明确针对高后果区管理的法律法规。 138号文要求各相关部门“管好存量严控增量”，但可操作性差，实践中政府缺乏动力、企业权限有限。

（2）地方政府和企业各自为政，缺乏有效沟通。一方面，城乡建设规划与管道建设规划缺乏有效衔接，无视管道的存在，甚至发生管道刚建成不久因周边项目规划建设而被迫改线的窘况；另一方面，企业只注重经济效益，在管道建设时本着“先到先得”的态度占据了优质土地资源（尤其是贫困地区），忽略了地方经济的长远发展。

（3）工程建设把关不严。设计人员在选择管道路由时缺少长远眼光，过分依标准靠规范，经济指标考虑的多，安全指标考虑的少，没有做到“以人为本”。造成部分线路在没有采取措施的情况下穿越高后果区，如某天然气管道选址时， 5米外即是小学院 墙。甚至在管道发生多次失效事故后，部分设计单位依然不能充分认识高后果区存在的风险。部分工程以赶工期或施工难度大为由，随意变更路由，导致高后果区增加。

2 高后果区识别、风险评价现状及问题

2.1 高后果区识别

高后果区识别主要依据《油气输送管道完整性管理规范》，企业依据编制了详细的油气管道高后果区识别实施细则，对相关条款进行了解读，方便了后期工作的开展。但因国标对部分条款界定不清晰，识别过程中依然存在一些问题，甚至专业机构和人员对部分条款的认识也存在较大差异。如油气管道都将“四层及四层以上楼房普遍集中，交通频繁，地下设施多”作为Ⅲ级高后果区主要识别项，但不同人员对“四层及四层以上楼房普遍集中”理解不同，直接影响高后果区的定级、风险评价和现场管控。此外漏识别、过度识别、高后果区边界划分不准确，部分管段一个高后果区被划分为多个连续高后果区等都是常见错误，人为增加或减少了高后果区数量，增大了管理难度。

2.2 高后果区风险评价

（1）国标规定可采用多种方法进行风险评价，主要有定性和半定量法，如风险矩阵法、指标体系法等均有较成熟应用，但不同方法均有较强主观性，且得出的结果差距较大。

（2）高后果区风险评价需要识别考虑的风险因素/威胁主要有内外腐蚀、第三方损坏、自然与地质灾害、制造与施工缺陷等。随着X70/80等高钢级管道的推广应用，环焊缝失效已成为此类管道的主要失效形式，当前检测手段不能有效识别环焊缝缺陷。同时，地灾因其隐蔽性，无法及时掌握相关信息，导致主要风险因素信息的缺失，降低了风险评价的准确性。

（3）油气管道失效数据对于指导油气管道全生命周期的管理，开展风险评价有重要意义。欧美等国早已建立了管道失效数据库，我国尚无此类数据库。国家法律法规对此无明确要求，地方政府及企业缺少自揭家丑的决心和勇气，造成资源无法分享和巨大浪费。建议由国家层面或社会团体推动数据库的建立，形成全社会主动分享安全事故信息的倒逼机制。

3 高后果区管控现状及困难

3.1 高后果区管理现状

138号文下发后，多地政府陆续出台了油气输送管道高后果区管理要求或办法，主动收集高后果区基础信息、制定“一区一案”等，并不定期进行检查。如贵州省已多次下发高后果区管理相关通知，且内容逐步细化，可操作性增强，企业在执行过程中能做到有的放矢，有据可依。

管道企业开始定期更新高后果区基础信息，开展风险评价，持续完善“一区一案”并严格执行。中国石油对油气长输管道工程建设及运行安全实行了全面升级管理，不断加强人防、物防、技防、信息防等管控措施，如试点区段长制，加密巡检，精准宣传，加密“三桩一牌”，增设硬隔离，建设视频监控系统、地灾预警系统，确保管道外部环境安全。全面开展高钢级管道环焊缝排查，积极引进管道内检测新技术，对不可接受隐患积极改线，确保管道本质安全。积极开展企地应急演练， 2019年9月份，西南管道分公司联合云南省组织开展了我国迄今为止规模最大的大型河流溢油拦截演练——中缅原油管道澜沧江跨越段泄漏政企联动应急演练，检验了应对突发事件的地企协同“作战”能力。

3.2 高后果区管控存在的困难

（1）制度建设滞后。 GB 32167―2015和138号文是目前指导高后果区安全管理的最重要的文件。前者规定了高后果区识别准则、风险评价及原则性管理要求，主要针对运营单位，基本不涉及政府工作。后者原则性规定了高后果区管理中企业和政府的责任。对于企业，管控仅限于高后果区管段及管道两侧各5米范围，范围外企业能做的主要是宣传、组织应急演练及必要的隐患整改。对于政府，只是原则提出了 “管好存量严控增量”的要求，但并未禁止高后果区体量或数量增加，如果严格执行，会与地方规划及经济发展产生矛盾，有关部门会处于骑墙状态。

（2）技术制约。归根结底，只要管道本体安全，高后果区就安全，但当前管道失效主要集中在环焊缝缺陷，现有在线检测技术难以完全发现此类缺陷。

（3）地方管理职责不清。基层政府（如县、乡）工作任务重，管道保护责任分工不清晰，存在无人管或多头管理的现象。同时，部分地方政府部门对高后果区风险认识不足，甚至拒绝接收企业主动报备的相关信息。

4 高后果区管理建议

4.1 发挥主观能动性，落实企业主体责任

（1）摸清底数，主动上报。认真学习把握高后果区识别准则，统一标准，避免人为提高或降低高后果区数量、级别。收集高后果区管段基础信息，确定风险因素和风险级别。对有报备要求的地方政府，按要求及时报备；若无报备要求，主动向主管部门报备。

（2）因地制宜，做好现场管控。以“三桩一牌”为例，南方地区草木繁茂，应适当增加桩牌高度，西气东输管道公司在所有高后果区每隔50米设置高桩警示牌，标识醒目、通透性好。中国石化华南销售公司在部分山区管道上方铺设巡检小道，既便于巡护，又形成桩牌之外的另一种标识。

（3）持续推进区长制，有条件的地区可试点“双区长制”。中国石油各管道公司已全面推进高后果区区长制。江苏省试点油气输送管道企地网格化管理（即管道企业和地方联手，加强管道保护网格化单元的管理方式，建立了责任到人、职能到位的长效管理机制）。贵州省安委办《关于切实加强油气输送管道高后果区安全风险防控工作的通知》（黔安办〔2019〕11号）明确要求建立高后果区风险管控包保责任制度，地企双向挂牌。

（4）畅通信息，建立信息共享机制，加强学习交流。中石油管道有限责任公司组织各管道分公司对全部Ⅲ级高后果区进行了交叉检查，相互学习优秀做法，开拓思路。各管道企业经常性组织不同层级的学习交流，推进信息共享。

（5）以问题为导向，积极引进新技术。随着智慧城市、智慧管道及工程技术的发展，企业可创新管理模式，实现油气管道高后果区的精细化和动态管理。以前不具备管道铺设条件的地区现在可通过桥梁、隧道实现贯通，减少高后果区的形成。

（6）及时掌握管道高后果区变化。对于以下情形：①可能新增高后果区的；②可能导致已有高后果区识别项增加、级别升级的；③可能导致已有高后果区体量增加（如构建筑物增加）、构建筑物或环境敏感区与管道距离减小、风险源增加（如地灾）等风险增高的，要及时发现、协调（制止）并逐级上报地方政府直至所在省（市、自治区）管道管理部门，同时对相关区域增强管控措施，必要时进行专项风险评价。

4.2 政府部门加强执法，落实监管责任

（1）畅通政企沟通渠道，提升服务意识。厘清各部门管理职责，建立沟通机制，定期组织召开联席会，提前让管道企业参与到城乡建设规划中，做到未雨绸缪。主动组织开展高后果区应急演练，支持管道企业开展精准宣传工作。

（2）建立法治保障，做到有法可依。高后果区管理根本上还要依法管理，无法无规可依是当前最大的困难，主管部门要勇于担当，积极推动法治建设，制定地方条例和办法。

作者：王彬彬， 1985年生，博士，腐蚀科学与防护专业，高级工程师，中国石油西南管道公司高级主管。主要负责管道内检测、高后果区管理、腐蚀与防护工作等。