姜长寿

甘肃省管道保护协会

 

 

管道运输作为我国五大运输方式之一，被誉为国民经济发展的“大动脉”。截至2018年底，我国油气长输管道已位居世界第三，总里程达13.6万公里，国内99%的天然气和85%的原油通过管道运输。但是，近年来我国管道安全形势依然严峻，安全潜在风险不断加大，总体国家安全观的提出对强化管道安全保护工作具有重要指导意义。

1 拓展了管道安全保护工作的思路和空间

党中央、国务院高度重视管道建设和发展。“十九大”报告将油气管道作为国家九大基础设施网络建设之一，其安全作为国家安全体系的组成部分，也是实现总体国家安全观的民生工程。以民为本、与时俱进、公私相济、良法善治安全观是总体国家安全观高屋建瓴的鲜明特色[1]，也是拓展管道安全保护工作的思路和空间的着力点（附图）。

1.1 “以民为本”的安全观

“以民为本” 安全观突破了传统安全理论的局限，将安全维护的范围从“物”的安全扩展到“人”的安全，强调人民在国家安全体系中的主体性地位[2]，将人民安全至上的核心理念，融入并贯穿于国家安全建设的所有领域。在总体国家安全观下，安全治理“既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。”[2]少数企业注重发展，忽视安全；或者注重“个体”安全，忽视“整体”公共安全，也是引发油气管道安全风险的根源。

“以民为本”的理念，要求突出安全源头治理，加强事前预防，实现关口前移，促进形成管道发展与安全、自身安全与公共安全相结合的“命运共同体”，有利于实现“个体”安全利益与“整体”安全利益相融合，同时提升管道安全运行能力和国家能源输送保障能力。

1.2 “与时俱进”的安全观

“与时俱进”的安全观作为总体国家安全观的鲜明特色，在关注政治、经济、军事和外交等传统重要领域的同时，还将视野拓展到涵盖文化、资源、生态、网络、海洋、太空等多个非传统领域，从而将国家安全的范畴大大扩展，是一种更加全面、更符合时代潮流、更与时俱进的新安全观[2]。美国自1968年颁布《天然气管道安全法案》以来， 2019年又提出了第14次修订意见[3]。每次修订都吸纳先进科技、有效政策和最佳实践，提高了法治的权威性和效果。

管道安全保护工作应关注国内外油气储运领域科 技、文化、资源、规划、管理、法规等发展动态，积极推广应用先进的智慧化管道、大数据技术、完整性管理、管廊带规划、监测预警技术和方法等，以提升管理的科学性和消除滞后性。

1.3 “公私相济”的安全观

在国家安全治理中，“如何更为有效的实现公益与私益之间的平衡，减少利益抵牾、摩擦甚至冲突，成为总体国家安全观追求的一大目标。”[4]目前，对管道上方农作物减产和土地利用价值降低缺少相应补偿机制，影响到地方及农户对管道保护和隐患整治的积极性。按照“公私相济”理念，需要制定有效的利益协调机制，以维护管道企业和土地权利人双方的权益。

“公私相济”安全观通过提倡经济效益与公民基本权益平等化[1]，鼓励社会组织和公众参与管道安全治理，重视构筑社会协同局面，以便各方形成合力。

1.4 “良法善治”的安全观

在国家安全治理中依法治国是重要保障力。少数地方由于对管道保护法宣传、实施力度不够，难以形成浓厚的法治氛围和出现管道风险管控不力问题。

应遵循法治管控思维，通过立法修法加快法治化进程，促进管道安全保护工作的有效性和持续性。

2 以总体国家安全观为指导做好管道安全保护工作

新时期，我国油气管道安全保护工作，要以总体国家安全观为指导，进一步拓展思路、健全体制、加强防控、强化法治。

2.1 拓展管道安全保护工作思路

要以近年来的管道事故血的教训为戒，以美国等发达国家管道安全立法经验为鉴，将以往管道保护工作主要针对第三方损坏、打孔盗油和地质灾害等外部风险，拓展到还要针对防控管道本质安全风险和高后果区等公共安全风险上；将传统的管道保护模式，拓展到集管道安全保护于一体的新模式；将主要防控运营阶段的风险延伸到覆盖管道的全生命周期。

2.2 健全管道安全监管体制机制

构建“源头监督、全程管控”的安全监管体制机制，增强各级政府和管道企业的管道安全保护能力。

健全完整性安全监管机制。与管道完整性管理相对应，将完整性监管运用于管道规划、审批、建设、运行、检测、维修直至报废等各阶段。

完善安全保护责任清单。建立省、市、县、乡管道安全保护管理体制，完善政府及部门安全监管责任和绩效考核范畴；完善管道企业在管道全生命周期推行完整性管理，严格落实法定检验制度，开展风险评价、检测维修及采取消减措施，确保管道本质安全和能源供给安全的主体责任；加强对各方履职情况的监督检查，加大对各类违法违规行为的问责力度。

采取相对集中安全监管模式。整合分散在各权力部门的安全监督职能，建立发改（能源）部门为主、特设管理部门和应急管理部门协助的管道安全监管模式，加强执法机构和队伍建设。

完善利益补偿机制。与《物权法》规定相衔接，建立管道地役权及登记制度，维护土地权利人获得补偿和管道企业从事巡检、维修作业的权利；兼顾地方利益，制定管道过境分税制度和财政转移支付制度。

设置管道安全距离。在管道中心线两侧五十米范围内，设置安全保护带，禁止修建人口密集场所和易燃易爆物品生产经营场所；在管道沿线高后果区设置安全咨询区，在此范围内修建上述场所应履行评估审批程序。

加快管道安全保护科技进步。鼓励开展管道完整性、可靠性发展研究，以大数据为支撑，进行顶层设计，创新发展智能监测预警、高精度检测设备等关键技术，建立管道地图系统和统一的电话呼叫平台，为管道规划、监管、预警、应急和社会监督提供支撑和平台。

发挥社会公众的监督作用。通过开展公共安全教育，提升“公民国家安全素养是新时代国家安全工作的群众基础的必要条件，这也是‘国家安全，人人有责’的基础。”[5]建立管道安全风险举报制度，构建“政府领导、部门监管、企业主责、社会监督”的长效机制。

2.3 加强管道安全风险防控能力

落实“源头治理”“关口前移”和“标本兼治”措施，实现“预防为主、安全第一”的目标。

管道规划的前瞻性、协调性。管道规划与国土空间规划及其他专项规划要做到协调衔接，并保持双方发展空间和合理的安全距离。

设计选线的合理性、安全性。合理设计和优化管道路由选线，避让地质灾害多发区、高后果区和城乡规划区，对于无法避让的，应采取必要的技术保障和监测预防措施，确保管道自身安全和公共安全。

施工管理的合规性、可靠性。组织开展管道建设项目开工合法性、合规性和参建单位资质、现场安全管理等专项检查，严把管道安装焊接、检测检验与内外防腐等关键环节质量关，提升管道本质安全。

管道运营的安全性、稳定性。深化管道完整性管理，升级在役管道管理，强化管道巡护巡查，及时识别和评估管道高后果区、地质灾害区、第三方施工频发区等面临的重大风险因素，加大对焊缝缺陷、占压等内外隐患治理力度，并采取检测、检验、维护、抢修、换管、改线等消减措施，将风险控制在合理、可控的范围内。

应急管理的配套性、联动性。地方政府应当制定本行政区域内的管道事故应急预案，与管道企业应急预案备案相衔接；落实区域应急救援基地和应急队伍建设，联合开展应急演练，提高应急处置能力，完善事故调查和分析机制；管道企业与政府之间的应急联动，应兼顾反恐、防汛、地灾、消防、治安、环境污染、疫情防控等专项要求；在应对卫生疫情等突发性事件中，企业应严格落实属地政府防控要求，在确保能源供给的同时，做好巡查、抢险、应急处置等特殊人员的健康防护。

2.4 加快法律法规标准体系建设

法律是治国之重器,良法是善治之前提。推进管道安全保护法治化，应当加快法律、法规和标准体系建设。

以总体国家安全观为指导，加快管道保护法立法修缮，将党和国家有关管道安全保护的方针政策法治化，将地方政府和管道企业的成功实践予以固化，将法律的原则性规定予以细化，补充必要的规则制度，重点完善立法宗旨，拓展法治范围，建立责任清单，强化源头治理，健全应急联动和防责协同等法律机制，吸纳先进技术、管理入法，消除与其他法律之间的不协调；建议国务院制定行政法规，相关部门制定实施细则，地方制定地方性法规，推进标准规范建设，将管道安全保护法治落到实处。为适应国家管网公司成立后的新局面，建议开展《石油天然气管道法》立法研究，以促进管道输送业健康持续发展。

 

参考文献：

[1] 余超，田富俊，王晓云.总体国家安全观下油气管道风险监控及预警对策[J].福州大学学报(哲学社会科学版)， 2016(6)： 14-19.

[2] 方正.总体国家安全观研究述评[J].重庆三峡学院学报， 2019(5)： 24-34.

[3] 闫生栋，高国音.油气管道立法的美国经验[J].楚天法治， 2015 (6)： 226-226.

[4] 杨海坤，马迅. 总体国家安全观下的应急法治新视野—以社会安全事件为视角[J].行政法学研究，2014 (4)： 121-130.

[5] 张家年，马费成.总体国家安全观视角下新时代国家安全及应对策略[J].情报杂志， 2019 (10)： 12-20.

 

作者：姜长寿，甘肃省管道保护协会副秘书长。