单克 周吉祥 杨光

深圳市燃气集团股份有限公司

摘  要：结合城镇燃气管道保护实践和国内外立法经验，论述了将城镇燃气管道保护纳入管道保护法法律范畴的必要性、可行性，以期为管道保护法修订工作提供参考。

关键词：管道保护法；城镇燃气管道；安全管理

石油天然气管道安全运行，离不开政府行政监督和企业加强管理。管道作为没有围墙的线性工程，其安全保护更具有复杂性。从立法的角度，规范和协调管道建设与土地利用、城乡建设与环境保护等诸多关系，遏制破坏管道及其附属设施的行为，并监督管道运营企业履行安全生产主体责任意义重大[1-2]。《石油天然气管道保护法》颁布实施，标志着管道安全保护正式纳入法律范畴，结束了长期无法可依的局面，对保障管道及其相关设施的安全具有深远的历史意义[3-5]。

管道保护法实施后，认为城镇燃气管道（以下简称燃气管道）应纳入管道保护法的声音逐渐增多。但管道保护法第二条规定“城镇燃气管道和炼油、化工等企业厂区内管道的保护，不适用本法”，将燃气管道拒之门外。尽管如此，在燃气管道保护工作中还是大量遵循或参考了管道保护法的原则和具体条款，取得了较好的效果。近年来国内外发生多起燃气管道事故，再次引起国内对燃气管道安全保护立法的重视。笔者根据多年实践，认为管道保护法的对象虽然以长输管道为主，但燃气管道和长输管道一样都面临共同的外部安全问题，法律确定的一些基本制度和具体条款对燃气管道也是适用的，将其纳入管道保护法的法律范畴加以指导和规范是必要的，也是可行的。

1 燃气管道保护入法的必要性

1.1 燃气管道事故危害

燃气管道是城市现代化发展历程中不可或缺的生命线之一。燃气具有易燃易爆特性，城市地下管线纵横交错、敷设环境复杂，面临管线老化腐蚀、自然力破坏和第三方破坏影响，一旦发生事故，极易造成人员伤亡、财产损失、供气中断等严重后果，影响城市生产、生活及社会稳定。例如， 2014年3月12日，美国纽约市曼哈顿区的一段地下燃气管道发生泄漏爆炸事故，造成8人死亡、 50多人受伤，直接经济损失高达190万美元，爆炸碎片散落在高架铁路轨道上导致停运7.5小时。 2017年7月4日，吉林省松原市宁江区因第三方施工损坏燃气管道发生泄漏，抢修时发生爆炸，造成5人遇难、 89人受伤。这些事故警示我们，燃气管道安全关系到人民生命财产安全和城市安全，必须提高到总体国家安全观的高度加以认识，上升到 法律层面进行规范。

1.2 《城镇燃气管理条例》重点不在保护

《城镇燃气管理条例》是燃气管理最高行政法规，规定由国务院建设主管部门负责，自2011年实施以来，在保障燃气供应、管道安全，维护燃气经营者和燃气用户的合法权益，保障公民生命、财产安全和公共安全发挥了积极作用[6]。

条例共6章55条，涉及燃气管道保护的条款仅12条，其重点并非“管道保护”而是“燃气管理”。从法律效力角度讲，当条例与土地法、物权法等法律相冲突时，只能服从于其他法律的相关规定，导致违章占压现象日益严重，与周边建筑物的水平安全净距不足的管段越来越多，在与公路、铁路、地铁等公共设施建设相遇时，燃气管道保护得不到足够的重视，多次发生其他工程项目施工损坏管道造成泄漏和供应中断事故。有的事故给公民生命财产安全造成了重大损失，将燃气管道保护提升到法律层面进行管理迫在眉睫。

2 燃气管道保护入法的可行性

2.1 北美发达国家做法

北美发达国家历来重视油气管道的安全立法，美国《1968 天然气管道法案》（Natural Gas PipelineSafety Act of 1968）[7]，《加拿大石油天然气运行法案》（Canada Oil And Gas Operations Act）[8]、《加拿大管道法》等，均未对燃气管道保护单独立法，而是将其与长输管道共同纳入管道安全保护法案中。这说明没有必要将燃气管道保护单独立法，通过完善修订管道保护法部分条款，将燃气管道保护纳入其中，是行之有效的做法。

2.2 管道保护法多数条款适用于燃气管道

管道保护法共6章61条，分为总则、管道规划与建设、管道运行中的保护、管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理、法律责任和附则。其中，关于城市规划与管道规划的关系、管道选线建设、工程质量、运行保护、工程相交相遇等条款，有些可以直接用于燃气管道，有些经过修订完善同样适用。无论从管理或技术角度将燃气管道保护纳入到管道保护法范畴都是可行的。

3 燃气管道保护入法的建议

建议将《城镇燃气管理条例》中涉及到管道保护的条款调整后嵌入到管道保护法当中，同时修订管道保护法相关条款。

（1）管道保护法第二条 “城镇燃气管道和炼油、化工等企业厂区内管道的保护，不适用本法”，删除或修订为“城镇燃气管道的保护参照本法执行”。

（2） 管 道 保 护 法 “ 总 则 ” “ 管 道 规 划 建设”“管道运行中的保护”“管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理”“法律责任”等章节增加燃气管道相关法律条款。

（3）管道保护法第四条“国务院能源主管部门”修订为“国务院能源主管部门和建设主管部门”。

（4）管道保护法所有涉及安全“保护距离”的条款，如第十三条、第三十条、第三十二条、第三十三条、第三十五条等，将长输管道和燃气管道区分开来，保护距离需根据定量评估结果确定。

（5）管道保护法涉及铁路、公路等设施的第十一条、第十三条、第十七条、第二十条、第三十三条、第三十五条、第四十七条等条款，增加地铁设施等内容，因为地铁是燃气管道受到杂散电流干扰的主要原因之一。

参考文献：

[1] 漆敏，路帅，赵东风. 国内外油气管道法律法规及标准体系现状对比分析[C]. 第二届CCPS中国过程安全会议. 2014， CCPS： 339-345.

[2] 单克，帅健，张思弘. 基于修正因子的油气管道失效概率评估[J]. 中国安全科学学报， 2016， 26(1)：87-93.

[3] 张耀东，戚爱华. 构建油气管道安全保护长效机制[J]. 国际石油经济， 2016(09)： 9-16+93-94.

[4] 单克，帅健，杨光，孟伟，张浩. 美国油气管道基 本失效概率评估方法及启示[J]. 油气储运， 2020，39(5)： 530-535.

[5] SHAN K, SHUAI J, XU K, et al. Failure probabilityassessment of gas transmission pipelines basedon historical failure-related data and modificationfactors[J]. Journal of Natural Gas Science andEngineering, 2018(52)： 356-366.

[6] 曾昭明. 一种学习与贯彻《城镇燃气管理条例》的方法——《条例》涉及行为主体及其职能的梳理与汇总[J]. 城市燃气， 2012(09)： 41-44.

[7] 帅健，张思弘. 美国油气管道安全立法进程浅析[J].[5][6][7]油气储运， 2014， 33(11)： 1174-1179， 1186.

[8] 冯晓东，张圣柱，王如君，多英全，郭晓瑛. 加拿大油气管道安全管理体系及其启示[J]. 中国安全生产科学技术， 2016， 12(6)： 180-186.

作者简介：单克，男， 1991年生，深圳市燃气集团股份有限公司在站博士后，研究方向为油气管道失效分析与完整性管理。联系方式：13810572663， 965610446@qq.com。