曹孟堃

青岛市石油天然气管道安全行政执法支队

摘  要：石油天然气管道应急预案对管道安全管理至关重要。分析了当前管道预案存在的问题，从专项管道预案与部门管道预案和企业管道预案之间的关系、专项管道预案与其他专项预案之间的关系、管道保护主管部门与应急管理部门的关系入手，提出了构建管道应急预案体系的措施。

关键词：油气管道；应急预案

石油天然气管道应急预案（以下简称管道预案）是为油气管道突发事件提前制定的应对方案。管道事故发生后，政府各部门、政企之间迅速联动，配合有序，才能最大程度降低事故影响。针对机构改革后各政府部门行政职能的变化，笔者对北京、天津等国内一线城市和山东省内部分城市的管道预案进行了调研，围绕油气管道应急预案体系建设谈谈看法。

1 机构改革前政府管道预案存在的问题

一是“上下一般粗”。下级预案的编制过度依赖上级预案的“指导性”，预案编制没有从本行政区域内的油气管道风险评估和应急资源普查出发，导致各级预案在结构和内容上雷同。

二是操作性不强。预案多使用原则性语句，强调“写到”，但是否能“做到”存疑。如事件分级多依据《生产安全事故报告和调查处理条例》进行，但实际上管道事故发生时人员的死亡和重伤数、直接经济损失都难以及时准确地判断出来，致使预案中设定的分级响应效力存疑。

三是缺少部门预案。部门油气管道保护应急预案（以下简称部门预案）作为专项油气管道应急预案（以下简称专项管道预案）的延伸和补充，既是部门内管道保护应急工作的具体细化，也是处置各类尚未引起事故的管道外部隐患或突发事件的工作方案。

2 应急预案体系中的相互关系

（1）专项管道预案与部门预案和企业管道应急预案（以下简称企业预案）之间的关系（图 1）。专 项管道预案明确全市（区）组织指挥机制和各部门职责，协调组织政府各部门共同处置管道事故；部门预案明确本部门内的任务要求及职责分工，实现部门内应急处置的统一指挥；企业预案明确企业内部应急处置分工，确保企业安全生产。企业在响应标准和自身能力范围内可以处置的隐患和事故，不触发部门预案和专项管道预案；企业难以处置的管道外部隐患依次触发区、市两级部门预案；达到四级、三级响应的事故依次触发区、市两级专项管道预案。

（2）专项管道预案与其他专项预案之间的关系（图 2）。以专项管道预案为中心，梳理了其他专项应急预案，笼统概括出其与其他专项应急预案之间的相互关系。在建市政工程、轨道交通施工等第三方施工损坏管道，受台风、汛期泄洪、突发地质灾害、气象灾害等自然灾害造成管道损害，可能触发专项管道预案；管道本体腐蚀或受到破坏后，造成泄漏和爆炸，触发火灾、爆炸和环境污染事件等应急预案；管道发生泄漏后，因与其他管道交叉相遇，可能触发排水供水、城镇燃气应急预案；管道遭受破坏后，如果长时间难以恢复运行，可能导致天然气供应中断，触发天然气供应预案等等。

（3）专项管道预案与特种设备专项预案、危化品专项预案的关系。一是与特种设备专项预案的关系。油气管道属于特种设备范畴，但在油气管道发生事故后，市场监督管理部门通常不启动该预案，而是承担自身在管道专项预案中的相关职责，即：指导、参与制定事故现场处置技术方案和参与事故调查处理。二是与危化品专项预案的关系。危险化学品的管理涵盖生产、经营、储存、使用、运输和废弃处置六个环节，管道运输是其运输方式之一。管道事故造成的主要危害后果（爆炸、火灾、环境污染）本质上也由其运输介质的性质导致。北京市城市管理委员会作为管道保护主管部门将长输管道事故纳入地下管线事故抢修预案中处置。北京市危化品事故专项预案将危化品运输事故纳入其中，如此一来，北京市虽然没有专项管道预案，但实际上却有两个专项预案可供使用。天津市发改委在起草专项管道预案过程中得到市安监局和应急办反馈：天津市已经有危化品事故应急专项预案，明确了各部门职责，不必在油气管道领域再单独编制专项预案。因此，天津市发改委只印发了部门管道预案，用以排除外部隐患，避免管道事故发生。但是有些城市的危化品事故专项应急预案却将油气管道事故明确排除在外，这与“油气管道安全监管纳入危险化学品安全监管范畴，严格按照有关危险化学品安全监管法律法规、规范标准实施监管”的要求不相符。

（4）管道保护主管部门与应急管理部门之间的关系。管道保护主管部门“承担石油天然气管道保护的监督管理职责”，应急管理部门负有“组织编制全市总体应急预案和安全生产类、自然灾害类专项预案……指导监督油气管道安全生产工作”的职责。

管道保护法第三十九条规定，“接到报告的主管管道保护工作的部门应当按照规定及时上报事故情况，并根据管道事故的实际情况组织采取事故处置措施或者报请人民政府及时启动本行政区域管道事故应急预案，组织进行事故应急处置与救援。”

国内一些地方政府将管道事故应急指挥部办公室设在管道保护主管部门，这种职责定位需要具备丰富的事故现场指挥处置能力。实际上，管道事故发生后，能够承担现场协调指挥工作的只能是应急管理部门，管道保护主管部门并不具备相关条件，如果一定要承担只会贻误战机。

3 启示

（1）构建功能完备的管道预案体系。专项管道预案明确指挥协调机制，用以处置管道事故；部门预案分解任务分工，提高应急响应能力，降低管道事故风险；乡镇街道预案解决人员疏散、紧急避险、自救互救问题；企业预案侧重现场处置，强化实战要求。市、区、乡镇街道、企业四级预案形成互补，实现功 能衔接。

（2）加强专项预案之间的协调。管道保护主管部门（发展改革部门）、应急管理部门、特种设备主管部门（市场监督管理部门）之间预案编制协调配合，管道预案与危化品预案、特种设备预案相互衔接，避免发生冲突和矛盾。

（3）真实评估风险和资源。市级预案应对全市管道保护面临的风险和可用的应急资源进行评估，对其分类梳理，研判重点区域和重点管段，分析不同条件下可能发生的不同事故类型和应对策略。区级预案应进一步细化风险识别评估和应急资源普查，重点围绕高后果区，对照网格化管理分区，对不同区域内发生事故的可能性和后果进行分析，掌握可调用征用的应急资源。

（4）提高应急预案的可操作性。对管道穿越市内建成区或农业作业区，与其他类型管道或公路铁路交叉穿跨越部位，仅泄漏或伴有火灾、爆炸次生衍生灾害等不同的事故情景，预案内容应当加以区分和体现，并给予现场应急指挥人员应对策略支撑。

作者简介：曹孟堃， 1989年生，本科学历，青岛市石油天然气管道安全行政执法支队九级职员，从事管道保护执法工作。联系方式： 0532-85913181，ymb1234321@sina.cn。