蒲康文

中国石化销售股份有限公司华南分公司

摘  要：出于经济利益因素，违规占用土地已成为阻碍管道建设运营的突出问题。分析了管道用地现状及存在问题，试提出管道用地需遵循的四个原则，并针对问题提出了相应的对策建议。

关键词：油气输送管道；土地；用地原则

《石油天然气管道保护法》实施10年来，对管道违规占压的整治力度不断提升，由此产生了许多与土地利用相关的问题，包括征地难、因地阻工以及因土地利用不合理威胁管道安全和公共安全等等，相关利益群体之间摩擦不断。因此切实解决好管道用地问题，对于平衡各方利益，维护管道建设及管道运行安全有着十分重要的作用。

1 管道用地现状及困境

管道用地具有特殊性。管道保护法第十四条规定，管道建设使用土地依照土地法等法律、行政法规的规定执行。根据土地法的规定，用地方式分为永久性用地和临时性用地。管道建设土地的用途也因此分为了两类[1]：一类是首末站、阀室、压气站、分输站等，属于永久性用地；另一类铺设管道，则属于临时用地。据此推算， 90%以上管道用地均属于临时用地，土地所有权并不属于管道运营企业，造成了很多问题。

一是土地征用及建设情况复杂。在管道建设过程中，由于土地利用涉及法律多，因此在地方政府批复同意时，涉及的相关职权部门数量也多。虽然在国家规划项目建设时已经征询各部门意见，但在法律之下往往还有很多具体的细则与补偿标准，如铁路、水利、自然资源等部门均执行各自的行业施工设计规范和收费标准。特别是管道穿跨越用地的取得，不仅需要自然资源部门的同意，还必须取得相关主管部门的同意和支持，且必须以支付用地补偿为前提，导致管道在穿越铁路、水利设施、河湖、林地、自然保护区等特殊区域时，必须按照不同部门和各地不同标准分别执行，协调难度大、补偿费用高、谈判时间长，情况十分复杂。

二是管道运营期间维护难问题突出。油气输送管道在埋设时只开挖一次土地，施工完成后需恢复原地貌和植被。一旦管道维修需要再次开挖时，必然要对植被或经济作物造成二次损坏。对土地权利人的经济赔偿会造成企业难以预测的成本；双方达成一致意见也需要协调与沟通。如遇到突发事件，管道运营方往往会在未达成一致的情况下强行施工，造成土地权利人损失，容易招致反感并因赔偿问题造成矛盾冲突。

三是管道用地受制于城镇化建设。管道规划选线已经考虑了避绕城市建成区和规划区，选址在离城市较远的区域。随着城镇化速度不断加快，管道逐步被城市建成区域包围。虽然管道保护法规定在管道线路中心线两侧各五米地域范围内，禁止修建房屋等建构 筑物，但随着周边土地的开发利用，法律禁令往往会被土地权利人所忽视。一方面土地权利人持有的土地因埋设管道不具备开发价值，造成了预期收益受损，容易引发土地权利人索赔要求；另一方面一些土地权利人受利益驱使，会在管道上方及周边搭建临时性建筑，用以获取收益，这些都会对管道保护工作带来损害。

2 管道用地问题产生的原因

2.1 外在因素[2]

主要表现在相关法律条文及规章制度上的不完善。

地下空间使用权不明确。由于管道建设用地的使用形式和安全距离要求都具有特殊性，与土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等多项权利冲突，极易产生纠纷。出于管道安全考虑，法律对周边土地的使用做出了严格限制，但管道建设用地绝大多数为临时性用地，并未支付与之相应的权益补偿，在管道运营方未持有所有权的情况下，限制土地所有权人放弃土地增值利益，难度极大。

相遇工程协调机制不健全。管道建设项目与铁路、公路、水利等建设项目相遇时，由于各地各部门各企业各有经济补偿政策，管道企业只能一一通过商业谈判解决问题。

2.2 内在因素

管道用地缺乏必须遵循的公认原则，笔者认为，应遵循以下四个原则。

合法性原则。管道用地应符合土地管理法、物权法、城乡规划法和管道保护法等，穿越草原、林地还可能涉及草原法、森林法等。

安全性原则。管道管理的核心在于安全。作为国家能源基础设施重要组成部分，管道用地也绝对不能突破安全性原则。

公平性原则。管道建设单位和运营企业与土地所有权人属于民事关系，在法律地位上完全平等，因此涉及土地相关问题时，需要双方公平协商。

经济性原则。由于管道企业并未取得土地使用权，原土地所有权人仍然具有合法获得相关土地收益和权益的权利。

从总体来看，四原则的排列顺序应当是：合法性＞安全性＞公平性＞经济性，在满足上一原则的前提下，方可考虑下一原则，四项原则兼备的管道土地利用才是合理而有序的。

但从实际情况来看，能够满足四项原则的情况少之又少，各方往往从自身出发，很多问题因此难以解决而形成冲突。从管道建设、运营方来看，因其承担着国家油气输送管道建设与运行维护，因此安全性原则是其首选原则，而与土地所有者利益相关的公平性与经济性原则容易被忽视。从政府相关部门来看，因其本身处于执法者地位，因此最为重视的是合法性原则，对于安全性和公平性原则往往考虑不多，一些基层出于发展地方经济需要，将经济性原则也放在靠前位置，导致管道保护过程中，只要不涉及违法违规问题，一般会倾向于由管道建设运营方支出额外的成本来解决。从土地所有权利人来看，处于利己的考虑，经济性原则远远大于其他各项原则，容易为扩大和维护自身利益、不自觉做出损害其他原则的行为。管道用地涉及的各方由于立场不同，选择不同，导致各行其是，互不体谅，这也是目前问题的关键所在。

3 解决管道用地问题措施建议

需要从外因和内因共同着手解决。

加强法律法规体系建设。建议国家针对管道建设和运营保护过程中出现的实际问题，组织修订和完善管道保护法，注重涉及管道建设用地权益的平衡，明确土地地下空间使用权权益，充分考虑管道的特殊性，对因管道建设和运营保护造成的土地所有权人后续损失，建立协调补偿机制，避免产生更大的纠纷。同时建立有效的管道与其他工程相交相遇协调机制，确定具体补偿标准。

落实好管道用地的四项原则。按照四项原则兼顾的顺序，完善管道用地协调机制，合理消弭各方分歧意见，友好协商达成一致。管道建设、运营方要本 着节约集约用地的原则，通过优化管道线路、合并建站等方式[3]，有效减少土地占用，节约土地资源，同时优化巡线和维修方式，通过与土地所有权人签订维护协议，保障双方合法权益。政府相关部门要积极为企业为民众服务，充分发挥好协调作用，主动积极作为。在管道规划建设过程中，积极介入协调管道企业解决相关建设问题，保障管道铺设顺畅；在管道运营保护阶段，积极协调企业和群众开展对话，有效兼顾双方利益，促成双方合作；针对违法违规问题，要坚决查处，维护法纪尊严。土地所有权人则要遵守国家法律，支持管道建设保护工作，维护管道安全。同时也要保障好土地所有权人的合法利益，对他们合理的诉求，政府相关部门和管道建设、运营方要予以充分尊重和考虑。

参考文献：

[1] 马强伟.油气管道铺设中的用地问题及解决思路[J].法治研究， 2017（6）： 76-86

[2] 曾崇荣，杨峰.油气管道土地使用权问题分析及对策[J].管道保护， 2015（6）： 11-12

[3] 张耀东，陈元鹏.论油气长输管道项目的用地管理[J].国际石油经济， 2010（7）： 64-68

作者简介：蒲康文，男，油气储运中级工程师，从事油气储运和管道安全保护管理工作16年。联系方式：13984898533， pkwpzc@163.com。