张尧 田雨鑫

连云港市发改委能源处

摘要：连云港等沿海地区人口众多、经济发达、土地资源紧张，油气管道路由与国土空间规划的矛盾、与土地权利人利益的冲突以及对公共安全的担忧等，给管道建设带来了不利影响。据此分析了管道路由落地难的主要原因，提出了解决思路和措施。

关键词：油气管道；路由；外部环境；土地；征地补偿

随着全国七大石化产业基地之一的连云港徐圩新区石化产业基地高起点规划建设，带动了连云港市天然气和成品油管网建设。全市现有5条在役油气输送管道，合计里程326公里，已批未建的中俄东线天然气管道工程(永清―上海) 连云港段 171.2公里和正在规划中的374公里沿海天然气管道，建成后油气管道总里程将达到870公里。两条待建油气管道将经过30多个乡镇，这些乡镇经济发展强劲，本就用地紧张，每亩地投资强度达到120万元人民币以上。但管道保护法明确禁止或限制油气管道及其附属设施两侧影响管道安全的用地行为，土地难以有效利用。同时由于管道存在发生泄漏事故风险，造成新建管道路由落地难问题。

1  管道路由落地难的主要原因

1.1  与当地建设的矛盾

管道建设工程最理想的路由是起点至终点为一条直线。但受工程地质、地形地貌、水文等自然环境及施工难度等因素制约，需要选择管道路由，避开影响管道安全和工程投资区域，最大程度发挥成本效益，并按法规要求与现有设施保持一定的安全距离，以保证管道安全可靠，减小对公众和环境的不利影响。连云港位于东部沿海，由于地少、人多，每一寸土地开发利用都纳入了国土空间规划。例如中俄东线天然气管道途经灌云县侍庄街道，与灌云县开发区地界毗邻，原路由仅15.4公里，但需通过沂北船闸引航道。市航道管理处认为沂北船闸引航道已列入扩建规划，担心管道建设会影响航道扩建工程正常推进，因此提出管道改线建议。管道建设单位先后走访市交通局、县规划局、项目所在地灌云县侍庄街道、灌云县开发区，而开发区没有明确负责此项工作的领导，建设单位在上述职能部门客客气气的接待氛围中反复协商七个多月，困难重重，始终未能走出困境。

1.2  基层管理者的担忧

基层管理者想出各种理由将管道推出本辖区。如前述灌云段管道途经路由侍庄街道15.4公里、南岗乡9.88公里、沂北乡6.88公里，因涉及到各乡镇发展空间，影响各群体利益关系，造成侍庄街道推给灌云开发区，灌云开发区推给南岗乡，南岗乡推给沂北乡，沂北乡又推给侍庄街道的局面。

在基层管理者看来，管道保护法对油气管道及其附属设施两侧5～1000米范围内的用地行为作了明确禁止或限制，影响了周边土地开发利用。一方面破坏了原有土地的完整性，增加了建设用地成本，还不能带来直接经济效益。另一方面油气管道一旦落地，可能产生泄漏事故的安全风险，政府安全保护责任随之而来。多重因素加重了基层工作责任和压力，导致管理者缺乏主动参与的积极性。近年来发生的油气管道事故也造成了不小的负面影响，增加了基层政府和公众对管道安全的担忧。

1.3  与土地权利人利益冲突

油气管网建设需要大量土地，市场土地拍卖价格比政府公用征地价格高出许多倍，或同城不同价、甚至相邻地块因分属于不同乡镇价格也不同。被征用土地权利人对这种巨大利益落差相当不满，以安全、环保为由通过上诉、投诉抵制当地油气管网建设，或者索要高额赔偿。此外，管道敷设用地临时使用、长期占用，后续运行期间对土地使用存在诸多限制，目前又缺少合理补偿机制，也容易引起群众不满。

中俄东线灌云沂北船闸段管线路由协调会

2  思考与建议

2.1  从规划政策入手创造宽松环境

编制专项规划为油气管道落地提供依据。连云港市《“十四五”石油天然气发展规划》明确将油气管道建设融入乡村振兴战略。对基础设施建设用地，合理调配国有土地予以保障，或依法对土地征收、征用并给与补偿。发改部门要加强统筹协调，将油气管网建设项目列为地方重点工程项目。

落实政策为油气管道落地提供宽松环境。地方政府完善土地市场，建立管理信息平台，收集相关政策文件，预测分析建设环境，为油气管网建设提供投资评估依据。对管道路由征地、补偿工作配合不力的基层单位，要采取对其配网建设实施缓建甚至停建，对其所辖工业园、开发区等正常用油气进行限制等措施。

2.2  依法处理好各方利益关系

管道建设不同于一般设施建设用地，点多、线长，用地方式多样，既包括地面设施，也包括地下设施，需要同时使用地表和地下空间。随着用地量增加，涉及他人土地权益的情形也越来越复杂。在依法合理解决管道用地问题的同时，要坚持节约集约用地，维护好土地权利人权益，进一步完善土地补偿机制。

妥善处理管道“临时用地，长期占用”造成的利益矛盾。政府要广泛征求利益相关方意见，按照影响土地使用程度测算制定补偿标准，组织管道企业与土地权利人签订土地使用合同，明确当事双方的权利义务，保障管道用地权利，企业按照补偿标准对土地权利人直接给予补偿。在管道途经地区规划、预留分输站，让当地民众直接受益，换取对管道建设的配合支持。

2.3  切实保障管道安全运行

管道企业要加强与地方国土空间规划部门的沟通，建设选线尽可能避让城乡规划区和人口密集型高后果区。切实落实安全生产主体责任，严格按照油气管道建设及运行相关法规、标准规范建设和管理，全面实施完整性管理，进行周期性高后果区识别、风险评价，开展定期检验与维护维修，采取有效措施防范和控制风险，保障管道本质安全，防止管道事故发生。政府相关职能部门要依法依规加强油气管道安全监管，严厉制止和打击各类危害管道安全的违法行为，防止管道遭受外力破坏。加强管道保护宣传，制定管道事故应急预案，开展联合应急救援演练，提高应急救援处置能力，增强民众安全感，为构建安全和谐油气管网营造良好氛围。

作者简介：张尧，1970年生，现任连云港市发展和改革委员会能源处处长，主要从事油气管道规划建设、运营管理、应急指挥、高新技术应用和油气管道安全保护工作；历任连云港市人民政府目标办副主任、连云港市新能源行业协会会长，江苏海洋大学特聘教授。联系方式：0518-85801091，lygnyc@126.com。